Cilësi legjislative apo pamundësi kuorumi!?
Rexhep Meidani
Jemi në muajin e dytë të funksionimit të Kuvendit dhe ndjehet “insuficienca kardiake” e këtij institucioni, jo vetëm në veprimtarinë e tij legjislative, por dhe në të gjitha aspektet e jetës së vendit. Aq më keq, po ndjehet apo do të ndjehet pafuqia e tij numerike për ligje që kërkojnë një shumicë të specifikuar, siç janë p.sh. kodet apo vetë legjislacioni që lidhet me reformën në drejtësi. Dhe vetëkuptohet, pa pjesëmarrjen e grupit të deputetëve të PS-së, në procesin parlamentar bëhet krejtësisht e pamundur kjo reformë apo të ngjashmet me të. Madje, dhe ndonjë “shpresë” për ndonjë teknologji “shit-blerjeje” vote duket sa e pahijshme, po aq dhe larg të qenit rezultative. Për më tepër, një situatë e tillë bojkotuese, po të shtrihet mbi një kufi të caktuar kohor, nënkupton dhe domosdoshmërinë e zgjidhjes së ngërçit ekzistues, që do të thotë, nëse jo me “çbojkotim”, me përgatitje potenciale për zgjedhje të parakohshme...
Parë me këtë shqetësim, në vend të pranohet ky realitet parlamentar tepër azmatik, dhe të mendohet apo të veprohet sa më shpejt për kapërcimin apo zgjidhjen e tij, përfshirë dhe mundësinë e hapjes së kutive problematike nëpërmjet rregullimeve të nevojshme ligjore, flitet e merren poza, sikur nuk po ndodh asgjë, sikur gjithçka është krejtësisht normale. Bile, dëgjohet, ndoshta dhe pretendohet me një retorikë të bezdisshme, për veprimtari legjislative të karakterit tepër cilësor, nëpërmjet diskutimit e ridiskutimit vetëm në komisione parlamentare, të “populluara” për gjysmë dhe praktikisht të “ngjyrosura” njëlloj! Pra, na kërkohet tani një veprimtari në komisione, sa “skrupuloze” po aq dhe e “mençur”, një fokusim serioz dhe i “heshtur” për një cilësi legjislative të vërtetë. Dhe e gjitha kjo, për të zëvendësuar veprimtarinë e zhurmshme në seanca parlamentare, edhe pse transparenca para publikut mund të ndeshet apo të prodhohet shumë më tepër në zhvillimin e këtyre seancave!... Në fakt, historia nuk duket tamam kështu. Shqetësimi i shfaqur apo teknologjia që po përdoret nuk lidhet me cilësinë ligjore, por me sasinë njerëzore. Ndryshe e thënë, një problem në vete, aktualisht, po rezulton jo kualiteti apo cilësia e prodhimit legjislativ, por kuantiteti apo numri, veçse jo i ligjeve, por i vetë deputetëve. Realisht, në rastin maksimal, në parlament marrin pjesë një numër deputetësh prej 76 vetë (68 deputetë të PD-së, 4 deputetë të LSI-së, 1 deputet i PR-së, 1 deputet i PBDNJ-së dhe 2 deputetë të tjerë të ardhur nga dy krahët dhe që kanë krijuar një grup të ri politik), ndërsa për hapjen e rregullt të një seance parlamentare kërkohet kuorumi prej 71 deputetësh. Por, kjo nuk është aq e lehtë. Madje, mund të bëhet tepër i vështirë për arsye të ndryshme, përfshirë dhe shërbimet e jashtë shtetit, realizimi i këtij kuorumi, diku pa marrë masa konkrete “disiplinore”, diku pa bërë kujdes për “punë numrash”, në hapjen e një seance parlamentare. Për më tepër, po ta zbatonim edhe ne me ndershmëri traditën anglosaksone për “rënie zileje” (në mungesë të kuorumit), seancat do të bëheshin gjithnjë dhe më të vështira, pse jo dhe me shtyrje të njëpasnjëshme!...
* * *
Në kuptimin ligjor kuorumi është numri i anëtarëve të një bashkësie për të realizuar nisjen e një aktiviteti. P.sh., për të nisur një seancë parlamentare në rastin shqiptar, siç u tha më sipër, kërkohet një kuorum prej 50%+1 deputetë apo 71 të tillë gjithsej. Si i tillë ai shërben si një mjet konkret disiplinimi e funksionimi. Po ashtu, në raste të veçanta, kuorumi mund të jetë edhe më i lartë, p.sh., në votimet e para të zgjedhjes së presidentit në Shqipëri kërkohet një pjesëmarrje mbi tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit (neni 87, paragrafi 3 i Kushtetutës pas ndryshimit të tij me ligjin 9904 të datës 21.04.2008). Po të mos plotësohet ky numër, p.sh., një trupë legjislative nuk mund të funksionojë, nuk e nis dot seancën parlamentare, edhe pse në miratimin e ligjeve të veçanta mund të kërkohet një shumicë e thjeshtë e deputetëve të pranishëm. Edhe për ndryshimin e rregullores së Kuvendit kërkohet një vendimmarrje me shumicë të cilësuar, që në thelb nënkupton dhe kuorumin për nisjen e një seance kur synohet ndryshimi i kësaj rregulloreje. Pra, pa këtë numër nuk ndryshohet lehtë as status quo-ja, as mund të kryhet ndonjë reformë konkrete me ligje të veçanta, ku kërkohet një shumicë e cilësuar (siç është p.sh., sipas Kushtetutës sonë, ndryshimi i kodeve me mbi 60% të votës pozitive të deputetëve apo 84 vota pro). Në përgjithësi, edhe në botë, kur tentohet të favorizohet një status quo, aplikohen, në një mënyrë apo tjetrën, strategji të ndryshme, përfshirë bojkotimin apo obstruksionin të quajtur quorum-busting. Në SHBA, kur ndeshen raste të tilla thirren senatorët apo kongresmenët që të vijnë të votojnë. Por, njihen dhe raste kur konstatohet një kundërvënie kohë-gjatë bojkotuese e refuzuese. P.sh., një rast kundërshtimi i tillë ka qenë ai në shtetin e Teksasit, në maj 2003, ku 52 demokratët e Dhomës së Përfaqësuesve të këtij shteti u larguan në Oklahoma, jashtë juridiksionit të këtij shteti, për të bllokuar procesin e votimit të një ligji plotësisht të garantuar nga republikanët. Ky bllokim u arrit sepse në këtë shtet kërkohen dy të tretat e anëtarëve, pra 100 përfaqësues nga 150 të tillë, për të zhvilluar procesin në këtë Dhomë. Diçka të ngjashme bënë dhe 11 senatorët demokratë të Senatit të Teksasit, duke qëndruar 46 ditë në Nju Meksiko. Në nivelin federal, sipas nenit të parë të Kushtetutës të SHBA-së, të dy Dhomat e Kongresit (Dhoma e Përfaqësuesve dhe Senati) kanë një kuorum të një shumice të thjeshtë të anëtarëve përkatës. Aktualisht, në rastin e senatit është përfshirë dhe ka një kushtëzim shtesë (të shumicës së anëtarëve të zgjedhur dhe të betuar). Si përjashtim nga vlera e mësipërme e kuorumit është rasti kur dështon kolegji në zgjedhjen e presidentit (apo zëvendëspresidentit), atëherë në këtë rast në dy dhomat kërkohet një prani anëtarësh të dy të tretave të shteteve që kënaqin kuorumin. Në Mbretërinë e Bashkuar, p.sh., në Dhomën e Lordëve mund të merren vendime për çështje procedurale me 3 anëtarë të pranishëm (midis 753 të tillë). Kurse në Dhomën e Ulët ky numër është 40. Bile, aty nuk nevojitet kuorumi i pranishëm gjatë gjithë kohës, debati mund të vazhdojë deri sa të mbeten aty një anëtar parlamenti dhe drejtuesi (spikeri) i tij! Por, ama, nëse kërkohet votimi dhe numri i parlamentarëve është më i vogël se 40, atëherë kjo vendimmarrje duhet të shtyhet për kohë tjetër, por jo të suspendohet. Ndërsa, në Kanada, ky kuorum zbret tek 20 anëtarë, bile nëse janë më pak të pranishëm bien zilet për 15 minuta dhe nëse kjo situatë mbetet e njëjtë zhvendoset aktiviteti për në seancën e ardhshme. Në përgjithësi, në vendet anglosaksone, p.sh. në Australi, nëse nuk është plotësuar kuorumi me nisje të seancës çdo deputet i pranishëm ka të drejtë, kur e vë re një situatë të këtillë, të kërkojë rënien e ziles për 4 minuta. Nëse kjo situatë mbetet po ajo, seanca zhvendoset për ditën pasuese. Nisur nga teprime të këtij lloji, janë bërë përpjekje të ndryshme për kufizime të kësaj praktike, pa prekur thelbin kushtetues të kuorumit.
* * *
Në përgjithësi, në bashkësi të ndryshme nga parlamenti, p.sh. për shoqatat, kur kuorumi nuk futet në statutin e organizatës, ai nënkupton shumicën e anëtarëve të saj. Kjo gjë bëhet problematike kur prania apo aktivizimi i anëtarëve është relativisht më i kufizuar. Megjithatë, korrigjimi në këtë rast nuk ka kuptim të ndjekë një rrugë të ngjashme me atë të procedurave apo kufizimeve parlamentare. Zgjidhja më e zakonshme është fiksimi i kuorumit në numra më të vegjël apo përqindje më të vogla. E njëjta gjë aplikohet sot edhe në bashkësi më të mëdha, siç është p.sh. populli. P.sh., në Shqipëri, për referendumin apo për zgjedhjet e përgjithshme nuk vendoset ndonjë kufi pjesëmarrjeje, ndërkohë që më parë për referendumin kërkohej një përqindje votuesish me të drejtë vote mbi 50%. Dhe e gjitha kjo për të kapërcyer vështirësitë e prodhuara, diku nga indiferenca apo apatia, diku nga hilet, padrejtësitë apo “shkelmat” e llojllojshme të politikës. Të tillë janë dhe “sekretet” e tranzicionit të vetë kutive të votimit! Të zhbëhen këto sekrete dhe të punojë sa më shpejt parlamenti në mënyrë normale!...
Jemi në muajin e dytë të funksionimit të Kuvendit dhe ndjehet “insuficienca kardiake” e këtij institucioni, jo vetëm në veprimtarinë e tij legjislative, por dhe në të gjitha aspektet e jetës së vendit. Aq më keq, po ndjehet apo do të ndjehet pafuqia e tij numerike për ligje që kërkojnë një shumicë të specifikuar, siç janë p.sh. kodet apo vetë legjislacioni që lidhet me reformën në drejtësi. Dhe vetëkuptohet, pa pjesëmarrjen e grupit të deputetëve të PS-së, në procesin parlamentar bëhet krejtësisht e pamundur kjo reformë apo të ngjashmet me të. Madje, dhe ndonjë “shpresë” për ndonjë teknologji “shit-blerjeje” vote duket sa e pahijshme, po aq dhe larg të qenit rezultative. Për më tepër, një situatë e tillë bojkotuese, po të shtrihet mbi një kufi të caktuar kohor, nënkupton dhe domosdoshmërinë e zgjidhjes së ngërçit ekzistues, që do të thotë, nëse jo me “çbojkotim”, me përgatitje potenciale për zgjedhje të parakohshme...
Parë me këtë shqetësim, në vend të pranohet ky realitet parlamentar tepër azmatik, dhe të mendohet apo të veprohet sa më shpejt për kapërcimin apo zgjidhjen e tij, përfshirë dhe mundësinë e hapjes së kutive problematike nëpërmjet rregullimeve të nevojshme ligjore, flitet e merren poza, sikur nuk po ndodh asgjë, sikur gjithçka është krejtësisht normale. Bile, dëgjohet, ndoshta dhe pretendohet me një retorikë të bezdisshme, për veprimtari legjislative të karakterit tepër cilësor, nëpërmjet diskutimit e ridiskutimit vetëm në komisione parlamentare, të “populluara” për gjysmë dhe praktikisht të “ngjyrosura” njëlloj! Pra, na kërkohet tani një veprimtari në komisione, sa “skrupuloze” po aq dhe e “mençur”, një fokusim serioz dhe i “heshtur” për një cilësi legjislative të vërtetë. Dhe e gjitha kjo, për të zëvendësuar veprimtarinë e zhurmshme në seanca parlamentare, edhe pse transparenca para publikut mund të ndeshet apo të prodhohet shumë më tepër në zhvillimin e këtyre seancave!... Në fakt, historia nuk duket tamam kështu. Shqetësimi i shfaqur apo teknologjia që po përdoret nuk lidhet me cilësinë ligjore, por me sasinë njerëzore. Ndryshe e thënë, një problem në vete, aktualisht, po rezulton jo kualiteti apo cilësia e prodhimit legjislativ, por kuantiteti apo numri, veçse jo i ligjeve, por i vetë deputetëve. Realisht, në rastin maksimal, në parlament marrin pjesë një numër deputetësh prej 76 vetë (68 deputetë të PD-së, 4 deputetë të LSI-së, 1 deputet i PR-së, 1 deputet i PBDNJ-së dhe 2 deputetë të tjerë të ardhur nga dy krahët dhe që kanë krijuar një grup të ri politik), ndërsa për hapjen e rregullt të një seance parlamentare kërkohet kuorumi prej 71 deputetësh. Por, kjo nuk është aq e lehtë. Madje, mund të bëhet tepër i vështirë për arsye të ndryshme, përfshirë dhe shërbimet e jashtë shtetit, realizimi i këtij kuorumi, diku pa marrë masa konkrete “disiplinore”, diku pa bërë kujdes për “punë numrash”, në hapjen e një seance parlamentare. Për më tepër, po ta zbatonim edhe ne me ndershmëri traditën anglosaksone për “rënie zileje” (në mungesë të kuorumit), seancat do të bëheshin gjithnjë dhe më të vështira, pse jo dhe me shtyrje të njëpasnjëshme!...
* * *
Në kuptimin ligjor kuorumi është numri i anëtarëve të një bashkësie për të realizuar nisjen e një aktiviteti. P.sh., për të nisur një seancë parlamentare në rastin shqiptar, siç u tha më sipër, kërkohet një kuorum prej 50%+1 deputetë apo 71 të tillë gjithsej. Si i tillë ai shërben si një mjet konkret disiplinimi e funksionimi. Po ashtu, në raste të veçanta, kuorumi mund të jetë edhe më i lartë, p.sh., në votimet e para të zgjedhjes së presidentit në Shqipëri kërkohet një pjesëmarrje mbi tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit (neni 87, paragrafi 3 i Kushtetutës pas ndryshimit të tij me ligjin 9904 të datës 21.04.2008). Po të mos plotësohet ky numër, p.sh., një trupë legjislative nuk mund të funksionojë, nuk e nis dot seancën parlamentare, edhe pse në miratimin e ligjeve të veçanta mund të kërkohet një shumicë e thjeshtë e deputetëve të pranishëm. Edhe për ndryshimin e rregullores së Kuvendit kërkohet një vendimmarrje me shumicë të cilësuar, që në thelb nënkupton dhe kuorumin për nisjen e një seance kur synohet ndryshimi i kësaj rregulloreje. Pra, pa këtë numër nuk ndryshohet lehtë as status quo-ja, as mund të kryhet ndonjë reformë konkrete me ligje të veçanta, ku kërkohet një shumicë e cilësuar (siç është p.sh., sipas Kushtetutës sonë, ndryshimi i kodeve me mbi 60% të votës pozitive të deputetëve apo 84 vota pro). Në përgjithësi, edhe në botë, kur tentohet të favorizohet një status quo, aplikohen, në një mënyrë apo tjetrën, strategji të ndryshme, përfshirë bojkotimin apo obstruksionin të quajtur quorum-busting. Në SHBA, kur ndeshen raste të tilla thirren senatorët apo kongresmenët që të vijnë të votojnë. Por, njihen dhe raste kur konstatohet një kundërvënie kohë-gjatë bojkotuese e refuzuese. P.sh., një rast kundërshtimi i tillë ka qenë ai në shtetin e Teksasit, në maj 2003, ku 52 demokratët e Dhomës së Përfaqësuesve të këtij shteti u larguan në Oklahoma, jashtë juridiksionit të këtij shteti, për të bllokuar procesin e votimit të një ligji plotësisht të garantuar nga republikanët. Ky bllokim u arrit sepse në këtë shtet kërkohen dy të tretat e anëtarëve, pra 100 përfaqësues nga 150 të tillë, për të zhvilluar procesin në këtë Dhomë. Diçka të ngjashme bënë dhe 11 senatorët demokratë të Senatit të Teksasit, duke qëndruar 46 ditë në Nju Meksiko. Në nivelin federal, sipas nenit të parë të Kushtetutës të SHBA-së, të dy Dhomat e Kongresit (Dhoma e Përfaqësuesve dhe Senati) kanë një kuorum të një shumice të thjeshtë të anëtarëve përkatës. Aktualisht, në rastin e senatit është përfshirë dhe ka një kushtëzim shtesë (të shumicës së anëtarëve të zgjedhur dhe të betuar). Si përjashtim nga vlera e mësipërme e kuorumit është rasti kur dështon kolegji në zgjedhjen e presidentit (apo zëvendëspresidentit), atëherë në këtë rast në dy dhomat kërkohet një prani anëtarësh të dy të tretave të shteteve që kënaqin kuorumin. Në Mbretërinë e Bashkuar, p.sh., në Dhomën e Lordëve mund të merren vendime për çështje procedurale me 3 anëtarë të pranishëm (midis 753 të tillë). Kurse në Dhomën e Ulët ky numër është 40. Bile, aty nuk nevojitet kuorumi i pranishëm gjatë gjithë kohës, debati mund të vazhdojë deri sa të mbeten aty një anëtar parlamenti dhe drejtuesi (spikeri) i tij! Por, ama, nëse kërkohet votimi dhe numri i parlamentarëve është më i vogël se 40, atëherë kjo vendimmarrje duhet të shtyhet për kohë tjetër, por jo të suspendohet. Ndërsa, në Kanada, ky kuorum zbret tek 20 anëtarë, bile nëse janë më pak të pranishëm bien zilet për 15 minuta dhe nëse kjo situatë mbetet e njëjtë zhvendoset aktiviteti për në seancën e ardhshme. Në përgjithësi, në vendet anglosaksone, p.sh. në Australi, nëse nuk është plotësuar kuorumi me nisje të seancës çdo deputet i pranishëm ka të drejtë, kur e vë re një situatë të këtillë, të kërkojë rënien e ziles për 4 minuta. Nëse kjo situatë mbetet po ajo, seanca zhvendoset për ditën pasuese. Nisur nga teprime të këtij lloji, janë bërë përpjekje të ndryshme për kufizime të kësaj praktike, pa prekur thelbin kushtetues të kuorumit.
* * *
Në përgjithësi, në bashkësi të ndryshme nga parlamenti, p.sh. për shoqatat, kur kuorumi nuk futet në statutin e organizatës, ai nënkupton shumicën e anëtarëve të saj. Kjo gjë bëhet problematike kur prania apo aktivizimi i anëtarëve është relativisht më i kufizuar. Megjithatë, korrigjimi në këtë rast nuk ka kuptim të ndjekë një rrugë të ngjashme me atë të procedurave apo kufizimeve parlamentare. Zgjidhja më e zakonshme është fiksimi i kuorumit në numra më të vegjël apo përqindje më të vogla. E njëjta gjë aplikohet sot edhe në bashkësi më të mëdha, siç është p.sh. populli. P.sh., në Shqipëri, për referendumin apo për zgjedhjet e përgjithshme nuk vendoset ndonjë kufi pjesëmarrjeje, ndërkohë që më parë për referendumin kërkohej një përqindje votuesish me të drejtë vote mbi 50%. Dhe e gjitha kjo për të kapërcyer vështirësitë e prodhuara, diku nga indiferenca apo apatia, diku nga hilet, padrejtësitë apo “shkelmat” e llojllojshme të politikës. Të tillë janë dhe “sekretet” e tranzicionit të vetë kutive të votimit! Të zhbëhen këto sekrete dhe të punojë sa më shpejt parlamenti në mënyrë normale!...