EURALIUS-i, kritika të ashpra qeverisë për reformat: Nuk merren parasysh kërkesat e palëve të interesit
Komentet e ekspertëve të huaj për ligjet më të rëndësishme që janë reformuar. Specialistët rendisin të metat kryesore të procedurave për konsultim që ndjek Ministria
Laureta Rryçi
Tiranë – EURALIUS-i kritikon ashpër qeverinë për mosdëgjimin e palëve të interesit në hartimin e shumë ligjeve të rëndësishme. Misioni Europian që merret me çështjet e Drejtësisë në vendin tonë, ka vërejtur se një ndër problemet kryesore në vend është procesi i hartimit të legjislacionit. “Me keqardhje vëmë re që kuadri rregullues për politikëbërje dhe bashkërendim ndërinstitucional është zbatuar vetëm pjesërisht ose formalisht në lidhje me shumicën e nismave legjislative që ka ndërmarrë Ministria e Drejtësisë. Për të qenë të drejtë me Ministrinë e Drejtësisë, në këtë drejtim, kjo e fundit nuk ndryshon shumë nga ministri të tjera të linjës apo dhe nga Këshilli i Ministrave”, - thuhet në raportin e EURALIUS-it. Sipas këtij raporti, që aktualisht ka mbërritur në Ministrinë e Drejtësisë, Shqipëria nuk duhet t’i japë rëndësi vetëm reformimit të legjislacionit, por edhe mënyrës së hartimit të këtij legjislacioni. “Kapacitetet e koordinimit të Drejtorisë së Përgjithshme të Kodifikimit ose struktura të tjera në MD-në janë të dobëta. Ato nuk regjistrojnë gjithmonë mendimet ose ekspertizën e marrë dhe nuk është e qartë sesi këto mendime pasqyrohen në propozime legjislative të cilave u referohen”, -vijon raporti. Më tej specialistët e huaj kanë dhënë edhe eksperiencën e disa vendeve të huaja, të cilat kanë gjetur zgjidhjen e duhur për të bërë sa më të zbatueshëm legjislacionin që hartohet.
Situata
Specialistët kanë renditur disa të dhëna mbi situatën konkrete që ekziston në vend mbi palët e interesit. Sipas tyre, Shqipëria nuk ka traditë të gjatë të vetorganizimit të gjyqtarëve dhe
prokurorëve. Dy shoqata ekzistuese të gjyqtarëve në Shqipëri u formuan vetëm në fund të janarit 2008 dhe ky ishte sigurisht një faktor për moskonsultimin e tyre në lidhje me ligjin “Për organizimin e pushtetit gjyqësor” që ishte në Parlament dhe gati për t’u kaluar (dhe që u miratua vetëm pak javë më vonë). Në të vërtetë, fakti që ky ligj i rëndësishëm shkoi në Parlament ishte një nga arsyet që çoi në krijimin e tyre. Pavarësisht nga kjo, ato kanë qenë shumë aktive që atëherë dhe është interesante të vëresh ndryshimin në procesin e konsultimit para dhe pas krijimit të shoqatave. Sipas EURALIUS-it, këto shoqata kanë pasur rol kyç në proceset e zhvillimit të disa projektligjeve të rëndësishme të sistemit të Drejtësisë, siç janë projektligji “Për Administratën Gjyqësore” dhe projektligji i ri “Për Konferencën Gjyqësore Kombëtare”. Shoqata e Prokurorëve, nga ana tjetër, edhe pse e formuar në 2005-n, nuk ka qenë aktive në ndjekjen e legjislacionit për Drejtësinë deri kur në ligjin e saj (për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në Republikën e Shqipërisë) u propozuan ndryshime në 2008-n. “Ndoshta kjo përvojë do ta inkurajojë Shoqatën e Prokurorëve që të jetë gjithashtu më
shumë aktive në të ardhmen”, - shkruhet në raport.
Kritika
Sipas ekspertëve të huaj, Ministria e Drejtësisë jo në pak raste ndërmerr shumë vonë nismën për t’i njohur me materialet paraprake palët me të cilat do të konsultohet. Për këtë shkak, sipas tyre, moskonsultimi për çështje të politikave në fazën paraprake shpesh rezulton në situata ku është shumë vonë për të ndryshuar alternativat e politikave që përbëjnë premisën kryesore të një propozimi specifik legjislativ. “Kjo ndodhi gjatë konsultimeve të kufizuara që u zhvilluan me KLD-në në lidhje me projektligjin për Drejtësinë Administrative dhe shoqatat e gjyqtarëve në lidhje me projektligjin për Statusin e Administratës Gjyqësore”, -shpjegojnë ekspertët e huaj, duke dhënë kështu edhe raste konkrete. Sipas tyre, u krijuan gjithashtu probleme në lidhje me ligjin “Për pushtetin gjyqësor” të hyrë në fuqi, edhe pse shoqatat e gjyqtarëve nuk ishin krijuar akoma kur ky ligj ishte në fazën e “politikave”. Megjithatë, moskonsultimi me KLD-në në fazën e politikave për këtë ligj të rëndësishëm pati efekt negativ në ligjin që si përfundim u miratua nga Kuvendi. Në rastin e ligjit “Për Drejtësinë Administrative”, KLD-ja, roli i të cilit është kryesor për funksionimin e sistemit të Drejtësisë, sidomos gjykatat e shkallëve më të ulëta kishin vetëm pak orë kohë që të diskutonin çështje të politikave për organizimin e gjykatave administrative në momentet e fundit (dhe në fakt, kjo u bë pak ditë pasi projektligji ishte dërguar në KM për miratim). Kur më në fund KLD-ja u ftua të dëshmojë në Komisionin Parlamentar të Ligjeve disa muaj më vonë, ajo ruante akoma pozicionin se çështjet e politikave duheshin diskutuar muaj përpara përgatitjes së projektit të parë të ligjit.
Komentet e EURALIUS-it
Rastet kur konsultimi ka pasur probleme
1. Projektligji i fundit për mosmarrëveshjet administrative/drejtësinë administrative (ligji “Për Drejtësinë Administrative”), kur nga ekspertët lokalë dhe ndërkombëtarë të SIGMA-s u përgatitën dy dokumente politikash (por dhe atje, përveç vetë SIGMA-s, kontributi i të tjerëve për politikat ishte i kufizuar).
2. Edhe në ato pak raste kur institucionet e sistemit të Drejtësisë janë ftuar që të komentojnë ose të përfshihen në diskutime në fazën e zhvillimit të politikave, ka pasur pak rezultate. Si shembull mund të japim politikat për organizimin e KLD-së, ku u kërkua që të gjithë anëtarët e grupit të punës së MD-së (përfshirë vetë KLD-në dhe misionin EURALIUS) të jepnin mendime pothuajse një vit më parë. Megjithatë, rezultati i përgjigjeve që u morën nuk u diskutua kurrë me ne (ose, me aq sa jemi në dijeni, me KLD-në); nuk ka pasur as përgjigje “indirekte” në formulimin e një projekt-akti normativ. Në të vërtetë, grupi i punës i ngarkuar me përgatitjen e ndryshimeve për ligjin e KLD-së, pas diskutimit të “dokumenteve të politikave” nuk është mbledhur përsëri.
3. U krijuan probleme në lidhje me ligjin “Për pushtetin gjyqësor”, të hyrë në fuqi, edhe pse shoqatat e gjyqtarëve nuk ishin krijuar akoma kur ky ligj ishte në fazën e “politikave”. Megjithatë, moskonsultimi me KLD-në në fazën e politikave për këtë ligj të rëndësishëm pati efekt negativ në ligjin që si përfundim u miratua nga Kuvendi.
4. Ka pasur raste kur institucioneve që luajnë rol kyç në çështjen e rregullimit dhe që mund të japin kontribut të rëndësishëm në një projekt legjislativ nuk u është kërkuar aspak mendim. I tillë ishte rasti kur ndryshimet e Kodit të Procedurës Civile në lidhje me procedurat e ekzekutimit dhe strukturën ligjore në bazë të krijimit të zyrave të përmbarimit privat u hartuan pa kërkuar dhe pa marrë kontributin e gjyqtarëve. Komunikim i gjerë u vendos me grupet e interesit, siç janë bankat dhe zyrat e përmbarimit. Megjithatë, kjo nuk zëvendëson
kontributin që mund të jepnin në këtë proces profesionistët e procedimeve gjyqësore, pra gjyqtarët, për të pasur një rregullim më të mirë për procedurat e ekzekutimit.
Procedura që ndjek aktualisht Ministria e Drejtësisë për konsultimet
Jo vetëm Rregullorja e Këshillit të Ministrave, por as ndonjë akt tjetër ligjor ose nënligjor nuk e përcakton shumë qartë procesin e përgatitjes së politikave. “Dispozitat e Rregullores së Këshillit të Ministrave për përfshirjen e institucioneve të interesuara ose aktorëve të interesuar në fazën e formulimit të politikave në ministritë e linjës, përfshirë dhe në MD-në, janë të paqarta”, - thuhet në raportin e EURALIUS-it. Sipas këtij raporti, kërkesat ligjore për konsultim ndërinstitucional në fazën e shkrimit të propozimeve legjislative ose pas shkrimit të një projekti të parë, janë formuluar në mënyrë më të qartë. Rregullorja e KM parashikon detyrimin e përgjithshëm të departamentit juridik në çdo ministri për të konsultuar gjatë procesit të hartimit me institucionet e tjera dhe shoqërinë civile, veprimtaria e të cilëve lidhet me objektin dhe qëllimin e propozimit legjislativ. Përveç kësaj, departamenti juridik i interesuar mund të kërkojë mendimin e ekspertëve të brendshëm dhe të jashtëm gjatë përgatitjes së një projektligji specifik. Për më tepër, në fund të procesit të hartimit, projektligji që del dhe relacioni shpjegues duhet të dërgohen nga ministri përkatës te ministritë ose institucionet e tjera të interesit. Në të gjitha rastet duhet kërkuar mendimi i ministrit të Financave dhe sipas rastit mendimi i ministrit të Ekonomisë kur projektligji ka efekte financiare për buxhetin e shtetit ose implikime për administrimin e pronës publike ose shtetërore; mendimi i ministrit të Integrimit kur legjislacioni lidhet me “acquis communautaire”; mendimi i ministrit të Punëve të Jashtme kur propozimi ka të bëjë me marrëveshje ndërkombëtare; dhe mendimi i ministrit të Punës dhe Çështjeve Sociale dhe i Departamentit të Administratës Publike kur propozimi ka implikime sociale ose për burime njerëzore.
9 Qershor 2009
Laureta Rryçi
Tiranë – EURALIUS-i kritikon ashpër qeverinë për mosdëgjimin e palëve të interesit në hartimin e shumë ligjeve të rëndësishme. Misioni Europian që merret me çështjet e Drejtësisë në vendin tonë, ka vërejtur se një ndër problemet kryesore në vend është procesi i hartimit të legjislacionit. “Me keqardhje vëmë re që kuadri rregullues për politikëbërje dhe bashkërendim ndërinstitucional është zbatuar vetëm pjesërisht ose formalisht në lidhje me shumicën e nismave legjislative që ka ndërmarrë Ministria e Drejtësisë. Për të qenë të drejtë me Ministrinë e Drejtësisë, në këtë drejtim, kjo e fundit nuk ndryshon shumë nga ministri të tjera të linjës apo dhe nga Këshilli i Ministrave”, - thuhet në raportin e EURALIUS-it. Sipas këtij raporti, që aktualisht ka mbërritur në Ministrinë e Drejtësisë, Shqipëria nuk duhet t’i japë rëndësi vetëm reformimit të legjislacionit, por edhe mënyrës së hartimit të këtij legjislacioni. “Kapacitetet e koordinimit të Drejtorisë së Përgjithshme të Kodifikimit ose struktura të tjera në MD-në janë të dobëta. Ato nuk regjistrojnë gjithmonë mendimet ose ekspertizën e marrë dhe nuk është e qartë sesi këto mendime pasqyrohen në propozime legjislative të cilave u referohen”, -vijon raporti. Më tej specialistët e huaj kanë dhënë edhe eksperiencën e disa vendeve të huaja, të cilat kanë gjetur zgjidhjen e duhur për të bërë sa më të zbatueshëm legjislacionin që hartohet.
Situata
Specialistët kanë renditur disa të dhëna mbi situatën konkrete që ekziston në vend mbi palët e interesit. Sipas tyre, Shqipëria nuk ka traditë të gjatë të vetorganizimit të gjyqtarëve dhe
prokurorëve. Dy shoqata ekzistuese të gjyqtarëve në Shqipëri u formuan vetëm në fund të janarit 2008 dhe ky ishte sigurisht një faktor për moskonsultimin e tyre në lidhje me ligjin “Për organizimin e pushtetit gjyqësor” që ishte në Parlament dhe gati për t’u kaluar (dhe që u miratua vetëm pak javë më vonë). Në të vërtetë, fakti që ky ligj i rëndësishëm shkoi në Parlament ishte një nga arsyet që çoi në krijimin e tyre. Pavarësisht nga kjo, ato kanë qenë shumë aktive që atëherë dhe është interesante të vëresh ndryshimin në procesin e konsultimit para dhe pas krijimit të shoqatave. Sipas EURALIUS-it, këto shoqata kanë pasur rol kyç në proceset e zhvillimit të disa projektligjeve të rëndësishme të sistemit të Drejtësisë, siç janë projektligji “Për Administratën Gjyqësore” dhe projektligji i ri “Për Konferencën Gjyqësore Kombëtare”. Shoqata e Prokurorëve, nga ana tjetër, edhe pse e formuar në 2005-n, nuk ka qenë aktive në ndjekjen e legjislacionit për Drejtësinë deri kur në ligjin e saj (për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në Republikën e Shqipërisë) u propozuan ndryshime në 2008-n. “Ndoshta kjo përvojë do ta inkurajojë Shoqatën e Prokurorëve që të jetë gjithashtu më
shumë aktive në të ardhmen”, - shkruhet në raport.
Kritika
Sipas ekspertëve të huaj, Ministria e Drejtësisë jo në pak raste ndërmerr shumë vonë nismën për t’i njohur me materialet paraprake palët me të cilat do të konsultohet. Për këtë shkak, sipas tyre, moskonsultimi për çështje të politikave në fazën paraprake shpesh rezulton në situata ku është shumë vonë për të ndryshuar alternativat e politikave që përbëjnë premisën kryesore të një propozimi specifik legjislativ. “Kjo ndodhi gjatë konsultimeve të kufizuara që u zhvilluan me KLD-në në lidhje me projektligjin për Drejtësinë Administrative dhe shoqatat e gjyqtarëve në lidhje me projektligjin për Statusin e Administratës Gjyqësore”, -shpjegojnë ekspertët e huaj, duke dhënë kështu edhe raste konkrete. Sipas tyre, u krijuan gjithashtu probleme në lidhje me ligjin “Për pushtetin gjyqësor” të hyrë në fuqi, edhe pse shoqatat e gjyqtarëve nuk ishin krijuar akoma kur ky ligj ishte në fazën e “politikave”. Megjithatë, moskonsultimi me KLD-në në fazën e politikave për këtë ligj të rëndësishëm pati efekt negativ në ligjin që si përfundim u miratua nga Kuvendi. Në rastin e ligjit “Për Drejtësinë Administrative”, KLD-ja, roli i të cilit është kryesor për funksionimin e sistemit të Drejtësisë, sidomos gjykatat e shkallëve më të ulëta kishin vetëm pak orë kohë që të diskutonin çështje të politikave për organizimin e gjykatave administrative në momentet e fundit (dhe në fakt, kjo u bë pak ditë pasi projektligji ishte dërguar në KM për miratim). Kur më në fund KLD-ja u ftua të dëshmojë në Komisionin Parlamentar të Ligjeve disa muaj më vonë, ajo ruante akoma pozicionin se çështjet e politikave duheshin diskutuar muaj përpara përgatitjes së projektit të parë të ligjit.
Komentet e EURALIUS-it
Rastet kur konsultimi ka pasur probleme
1. Projektligji i fundit për mosmarrëveshjet administrative/drejtësinë administrative (ligji “Për Drejtësinë Administrative”), kur nga ekspertët lokalë dhe ndërkombëtarë të SIGMA-s u përgatitën dy dokumente politikash (por dhe atje, përveç vetë SIGMA-s, kontributi i të tjerëve për politikat ishte i kufizuar).
2. Edhe në ato pak raste kur institucionet e sistemit të Drejtësisë janë ftuar që të komentojnë ose të përfshihen në diskutime në fazën e zhvillimit të politikave, ka pasur pak rezultate. Si shembull mund të japim politikat për organizimin e KLD-së, ku u kërkua që të gjithë anëtarët e grupit të punës së MD-së (përfshirë vetë KLD-në dhe misionin EURALIUS) të jepnin mendime pothuajse një vit më parë. Megjithatë, rezultati i përgjigjeve që u morën nuk u diskutua kurrë me ne (ose, me aq sa jemi në dijeni, me KLD-në); nuk ka pasur as përgjigje “indirekte” në formulimin e një projekt-akti normativ. Në të vërtetë, grupi i punës i ngarkuar me përgatitjen e ndryshimeve për ligjin e KLD-së, pas diskutimit të “dokumenteve të politikave” nuk është mbledhur përsëri.
3. U krijuan probleme në lidhje me ligjin “Për pushtetin gjyqësor”, të hyrë në fuqi, edhe pse shoqatat e gjyqtarëve nuk ishin krijuar akoma kur ky ligj ishte në fazën e “politikave”. Megjithatë, moskonsultimi me KLD-në në fazën e politikave për këtë ligj të rëndësishëm pati efekt negativ në ligjin që si përfundim u miratua nga Kuvendi.
4. Ka pasur raste kur institucioneve që luajnë rol kyç në çështjen e rregullimit dhe që mund të japin kontribut të rëndësishëm në një projekt legjislativ nuk u është kërkuar aspak mendim. I tillë ishte rasti kur ndryshimet e Kodit të Procedurës Civile në lidhje me procedurat e ekzekutimit dhe strukturën ligjore në bazë të krijimit të zyrave të përmbarimit privat u hartuan pa kërkuar dhe pa marrë kontributin e gjyqtarëve. Komunikim i gjerë u vendos me grupet e interesit, siç janë bankat dhe zyrat e përmbarimit. Megjithatë, kjo nuk zëvendëson
kontributin që mund të jepnin në këtë proces profesionistët e procedimeve gjyqësore, pra gjyqtarët, për të pasur një rregullim më të mirë për procedurat e ekzekutimit.
Procedura që ndjek aktualisht Ministria e Drejtësisë për konsultimet
Jo vetëm Rregullorja e Këshillit të Ministrave, por as ndonjë akt tjetër ligjor ose nënligjor nuk e përcakton shumë qartë procesin e përgatitjes së politikave. “Dispozitat e Rregullores së Këshillit të Ministrave për përfshirjen e institucioneve të interesuara ose aktorëve të interesuar në fazën e formulimit të politikave në ministritë e linjës, përfshirë dhe në MD-në, janë të paqarta”, - thuhet në raportin e EURALIUS-it. Sipas këtij raporti, kërkesat ligjore për konsultim ndërinstitucional në fazën e shkrimit të propozimeve legjislative ose pas shkrimit të një projekti të parë, janë formuluar në mënyrë më të qartë. Rregullorja e KM parashikon detyrimin e përgjithshëm të departamentit juridik në çdo ministri për të konsultuar gjatë procesit të hartimit me institucionet e tjera dhe shoqërinë civile, veprimtaria e të cilëve lidhet me objektin dhe qëllimin e propozimit legjislativ. Përveç kësaj, departamenti juridik i interesuar mund të kërkojë mendimin e ekspertëve të brendshëm dhe të jashtëm gjatë përgatitjes së një projektligji specifik. Për më tepër, në fund të procesit të hartimit, projektligji që del dhe relacioni shpjegues duhet të dërgohen nga ministri përkatës te ministritë ose institucionet e tjera të interesit. Në të gjitha rastet duhet kërkuar mendimi i ministrit të Financave dhe sipas rastit mendimi i ministrit të Ekonomisë kur projektligji ka efekte financiare për buxhetin e shtetit ose implikime për administrimin e pronës publike ose shtetërore; mendimi i ministrit të Integrimit kur legjislacioni lidhet me “acquis communautaire”; mendimi i ministrit të Punëve të Jashtme kur propozimi ka të bëjë me marrëveshje ndërkombëtare; dhe mendimi i ministrit të Punës dhe Çështjeve Sociale dhe i Departamentit të Administratës Publike kur propozimi ka implikime sociale ose për burime njerëzore.
9 Qershor 2009