Jaho: Ligji i ri cenon pavarësinë e Prokurorisë

 

Aristir Lumezi

Juristi i njohur Njazi Jaho shprehet në një intervistë ekskluzive për "Panorama", se ligji i ri i Prokurorisë duhet të kishte shfuqizuar nenin 56 të tij, nen i cili është miratuar që në vitin 2001 dhe që ka sjellë probleme në punën e organit të akuzës.
Sipas tij, vendimet dhe kontrollin e organit të akuzës mund ta vlerësojë vetëm gjykata dhe jo ministri i Drejtësisë. Jaho shprehet se raportet e ministrit të Drejtësisë ndaj Prokurorisë së Përgjithshme kanë nxitur ngritjen e dy komisioneve hetimore parlamentare, që janë shfuqizuar nga Gjykata Kushtetuese.
Në 29 dhjetor 2008, Kuvendi i Shqipërisë miratoi projektligjin "Për disa ndryshime dhe shtesa në ligjin për Prokurorinë". Në vlerësimin tuaj sa efektive janë ndryshimet e bëra kryesisht në forcimin e rolit të Prokurorisë?
Ligji "Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në Republikën e Shqipërisë" është miratuar në vitin 2001. Në kuadrin e thellimit të mëtejshëm të reformave në sistemin e drejtësisë, kishte ardhur koha që edhe ligji i mësipërm të pësonte ndryshime. Mbas leximit të parë të projektligjit të miratuar në 29 dhjetor 2008, mund të them se mjaft nga shtesat dhe ndryshimet që i janë bërë atij, do të ndikojnë pozitivisht në rritjen cilësore dhe kontrolluese të veprimtarisë të Prokurorisë në tërësi dhe të çdo prokurori në veçanti. Një nga synimet kryesore të këtyre ndryshimeve mendoj se duhet të ishte pavarësia efektive e Prokurorisë, mosndërhyrja e Ekzekutivit në kompetencat ekskluzive të saj. Për këtë do të ishte e nevojshme të shfuqizohej neni 56 i ligjit të miratuar në vitin 2001, që parashikon kontrollin e Ministrisë së Drejtësisë në organet e Prokurorisë. Edhe pse projekti u miratua me një konsensus të gjerë, gjatë diskutimit të tij nga Prokurorja e Përgjithshme dhe Shoqata e Prokurorëve, u paraqitën disa vërejtje, midis tyre edhe për nenin 56 të ligjit. Pa ditur përmbajtjen e projektit paraprak kundër nenit 56 të ligjit reagova publikisht, duke botuar shkrimin: "Ekzekutivi kontrollon Prokurorinë". Më lejoni të them se të njëjtin qëndrim kam mbajtur qysh në vitin 2001 i thirrur në Komisionin e Ligjeve për të shfaqur mendim lidhur me projektligjin "Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë në Republikën e Shqipërisë". Mirëpo, në vend që neni i mësipërm të ishte objekt i një diskutimi serioz dhe gjithëpërfshirës, me "arsyetimin" se duhet të kemi jo vetëm prokurori të pavarur, por edhe "të përgjegjshme", kontrolli i Ministrisë së Drejtësisë u forcua edhe më tej. Kështu, pikës 4 të nenit 56 iu shtua fjalia që për çështjet e parashikuara në pikën 2 të këtij neni, ministri i Drejtësisë të paraqesë në Kuvend një raport me shkrim, ndërsa Prokurorit të Përgjithshëm i krijohet mundësia që lidhur me këtë raport edhe ai t'i dërgojë Kuvendit mendimin e tij. Pas pikës 4 të nenit 56 është shtuar pika 5. Kjo dispozitë i jep të drejtë ministrit të Drejtësisë, që bazuar në rezultatet e kontrollit, kur është rasti t'i rekomandojë Prokurorit të Përgjithshëm marrjen e masave disiplinore (kuptohet ndaj prokurorëve). Sipas kësaj shtese, Prokurori i Përgjithshëm është i detyruar të shqyrtojë dhe të vendosë lidhur me këtë rekomandim, ndërsa përgjigjja e Prokurorit të Përgjithshëm i njoftohet Presidentit të Republikës.
Më sipër ju përmendët pikën 2 të nenit 56, që i jep të drejtën Ministrisë së Drejtësisë të ushtrojë kontroll në organet e Prokurorisë dhe t'i paraqesë Kuvendit raportin përkatës. Shkurtimisht, a mund të sqaroni çfarë përcakton kjo pikë?
Në pikën 2 të nenit 56 që nuk pësoi ndryshime, përcaktohet objekti i kontrollit të Ministrisë së Drejtësisë në organin e Prokurorisë, siç është ai i afateve të hetimit dhe paraburgimit, respektimi i të drejtave të njeriut dhe lirive themelore të subjekteve të procedimit penal, në veçanti të të ndaluarve dhe të arrestuarve, rregullshmëria dhe vijueshmëria e veprimeve hetimore, respektimi i detyrimit ligjor të prokurorit për fillimin e ndjekjes penale, ecuria e politikës penale dhe në veçanti e politikës së dënimeve që ndiqet nga prokurori etj. Siç shihet, gama e ushtrimit të këtij kontrolli është e gjerë, pavarësisht se në ligj thuhet se ai ushtrohet në çështjet e përfunduara.
Çfarë duhet kuptuar me çështje të përfunduara?
Prokurori, siç dihet, në shumicën e rasteve vihet në lëvizje nga ata (institucione, individë apo të dëmtuar) që paraqesin denoncime për kryerjen e ndonjë krimi. Prokurori, mbasi i studion ato merr vendim për fillimin apo refuzimin e ndjekjes penale, ndërsa gjatë hetimeve paraprake, ai mund të vendosë pushimin, pezullimin apo dërgimin e çështjes në gjykatë. Kodi i Procedurës Penale u jep të drejtën denoncuesve që kundër vendimeve të prokurorit të ankohen në gjykatë.
Ministria e Drejtësisë, në emër të qeverisë, çdo vit i dërgon Prokurorit të Përgjithshëm rekomandimet lidhur me strategjinë e luftës kundër kriminalitetit. A nuk ka të drejtë ajo që nëpërmjet inspektorëve të saj ose në bazë të informacioneve të ndjekë se si janë vlerësuar dhe si janë zbatuar këto rekomandime?
Sigurisht që po. Këshilli i Ministrave është direkt i interesuar për një problem, siç është kriminaliteti dhe masat për parandalimin e tij. Por nuk është e kuptueshme përse në ligje nuk parashikohet që të paktën për këtë çështje ministri i Drejtësisë të njoftojë Kryeministrin ose Këshillin e Ministrave?! Në fakt, ministri i Drejtësisë për kontrollin e ushtruar njofton Prokurorin e Përgjithshëm, Presidentin e Republikës dhe i dërgon raport Kuvendit.
Në seancën plenare të 29 dhjetorit 2008, u theksua se projekti mbi Prokurorinë ishte i standardeve, se ai u përgatit me asistencën e Euralius-it, se përmbajtjen e nenit 56 të ligjit e ka mbështetur edhe OPDAT-i. Mos vallë ky fakt ka ndikuar edhe në qëndrimet e mbajtura nga PS-ja, që fillimisht kishte këmbëngulur për pavarësinë e Prokurorisë, në qëndrimin e mbajtur nga Prokurorja e Përgjithshme në Komisionin e Ligjeve dhe të Shoqatës të Prokurorëve, që mbas miratimit të ligjit nuk u shprehën kundër të drejtës së Ministrisë së Drejtësisë për të ushtruar kontroll në organin e Prokurorisë?
Përgjigjja e kësaj pyetjeje nuk më takon mua. Supozime nuk më lejohet të bëj. Çdo parti politike, çdo individ, qoftë ky edhe titullar i një institucioni, siç është Prokurorja e Përgjithshme, çdo shoqatë, siç është edhe ajo e Prokurorisë, kanë të drejtë të përcaktojnë qëndrimet e tyre. Mendimet e mëparshme mund të evoluojnë. E rëndësishme është të jepen argumente, pavarësisht se ato mund të mos jenë të pranueshme nga të tjerët. Kështu, p.sh., edhe mendimi që unë shpreh kundër përmbajtjes së nenit 56 të ligjit nga ata që hartuan dhe miratuan projektligjin mbi Prokurorinë si dhe nga të tjerë, qofshin këta edhe juristë, mund të mos gjejë mbështetje. Megjithëkëtë, një nga elementët e demokracisë, siç dihet, është të kesh të drejtën të shprehesh ndryshe nga ajo që thotë tjetri. Nuk jam në dijeni të argumenteve të Euralius-it (Misionit Europian të Asistencës për Sistemin Shqiptar të Drejtësisë) dhe as të OPDAT-it (Zyra e Asistencës për Drejtësi pranë ambasadës së SHBA-së). Ndoshta edhe për shkak se ato nuk janë bërë objekt diskutimi në rrethe të gjera të specialistëve. Në përgjithësi, vlerësoj ekspertizën cilësore të tyre si dhe asistencën e dobishme që ato kanë dhënë dhe po japin në fushën e drejtësisë.
Mbi çfarë argumentesh ju mbështesni kundërshtinë ndaj nenit 56 të ligjit?
Siç përmenda edhe më lart, kundër përmbajtjes së nenit 56 të ligjit, jam shprehur që në vitin 2001 dhe në vazhdim. Po theksoj vetëm disa nga argumentet që mendoj se janë më kryesoret: 1) Ligji i vitit 2001 "Për organizimin dhe funksionimin e Prokurorisë" u miratua 3 vjet mbas miratimit të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, që veç të tjerave, në nenet 148 dhe 149 të saj, sanksionoi rolin dhe funksionin e Prokurorisë si një organ i pavarur kushtetues të organizuar në mënyrë të centralizuar, që zbaton vetëm Kushtetutën dhe ligjin. Kushtetuta sanksionoi gjithashtu edhe parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve. Prokuroria, siç dihet, ka një pozitë të dallueshme nga pushtetet e tjera. Ai është organ i vetëm që ushtron ndjekjen penale, përfaqëson akuzën në gjyq në emër të shtetit, që është i lirë në kërkesat për llojin dhe masën e dënimit ndaj të akuzuarve. Fillimi i ndjekjes penale, pushimi, pezullimi dhe dërgimi i çështjeve në gjykatë janë në kompetencën ekskluzive të prokurorit. Duke qenë organ i centralizuar, urdhrat dhe udhëzimet e prokurorit më të lartë janë të detyrueshëm për prokurorët më të ulët. Në rastet e parashikuara në ligje ligjshmëria e veprimeve të prokurorit verifikohet dhe vendoset nga gjykata. Po të mbaheshin parasysh të gjitha çështjet që përmendëm më lart dhe po të ishin bërë ato objekt diskutimi dhe debati, nuk besoj të miratohej neni 56 i ligjit. Ndoshta 7 vjet më parë edhe përvoja jonë ishte relativisht e kufizuar. Si rrjedhim, për këtë problem diskutimet ishin të kufizuara.
Si ka rezultuar kjo varësi që prej 2001?
Në praktikë zbatimi i nenit 56, sidomos në këto vitet e fundit (në vitet 2006-2007) është shoqëruar me disa shqetësime që pjesërisht kanë qenë serioze, madje ato kanë çuar deri në akuza të ndërsjella publike midis Ministrisë së Drejtësisë dhe Prokurorisë së Përgjithshme. Kjo ishte periudha kur për dy herë rresht u ngritën komisione parlamentare hetimore për shkarkimin e ish-Prokurorit të Përgjithshëm, z. Sollaku. Për të vënë në lëvizje këto komisione dhe për të ndihmuar ato në përgatitjen e raporteve përkatëse, shërbyen në një masë të konsiderueshme, raportet e kontrollit të Ministrisë së Drejtësisë në organet e Prokurorisë. Nëse do t'i hidhej një sy raportit të datës 02.11.2007 të komisionit parlamentar hetimor "Për shqyrtimin e kërkesës së një grupi deputetësh për nisjen e procedurave për shkarkimin nga detyra të Prokurorit të Përgjithshëm", do të shikoni se ai i referohet të dhënave që kanë rezultuar gjatë kontrolleve nga Ministria e Drejtësisë në organet e Prokurorisë. Në këto materiale flitet për çështje konkrete që, sipas hartuesve të këtij raporti, ngarkonin me përgjegjësi Prokurorin e Përgjithshëm.
Duhej të ishin marrë parasysh vendimet e Gjykatës Kushtetuese?
Vlen të përmendet se në vendimet e Gjykatës Kushtetuese me nr. 20, datë 04.12.2006 dhe nr. 11, datë 20.05.2008 me objekt: zgjidhje mosmarrëveshje kompetencash, konflikti ndërmjet Kuvendit dhe Prokurorisë së Përgjithshme, është zgjidhur në favor të Prokurorisë së Përgjithshme. Në të dy këto vendimeve është përmendur në mënyrë të qartë dhe të prerë se vendimet e marra nga prokurori nuk mund të shqyrtohen dhe të vlerësohen nga komisionet hetimore apo Kuvendi, se kjo është një e drejtë ekskluzive e prokurorit. Kur kjo nuk lejohet për Kuvendin dhe komisionet e tij, si mund të legjitimohet për Ministrinë e Drejtësisë nëpërmjet nenit 56 të ligjit për Prokurorinë?! Nëse kjo, të themi, u lejua në vitin 2001, për mungesë përvoje si mund të justifikohet tani mbas 7 vjetëve, kur disponojmë dhe 2 vendime të Gjykatës Kushtetuese të detyrueshme për zbatim?!
Cila është përvoja e vendeve të tjera në këtë pikë?
Është thënë se kontrolli i Ministrisë së Drejtësisë në organet e Prokurorisë zbatohet edhe në vende të tjera. Mirë do të ishte që këto vende të specifikoheshin, sepse vetëm ky fakt nuk mund të shërbejë për të adaptuar në mënyrë mekanike atë që ndodh në këtë apo atë vend demokratik, pa patur parasysh dhe pa studiuar edhe veçoritë e çdo vendi. E them këtë edhe për faktin se, siç dihet, ka ndryshime në organizimin dhe funksionimin e prokurorive edhe në vendet demokratike. Ato mund të kushtëzohen nga faktorë të ndryshëm siç mund të jenë: tradita, konsolidimi i demokracisë dhe institucioneve të saj, shkalla e pavarësisë së organeve të drejtësisë në raport edhe me emancipimin e klasës politike, edukata dhe konceptet për zbatimin rigoroz të ligjit etj.
Cilat janë rekomandimet e institucioneve ndërkombëtare për raportin Prokurori-Qeveri?
Lidhur me këtë çështje, mendoj se ka gjithashtu interes t'i referohemi Rekomandimeve nr. Rec(2000) 19 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës të 6 tetorit 2000, ku bëhet fjalë për marrëdhëniet ndërmjet Prokurorisë publike, Ekzekutivit dhe Legjislativit. Në këtë dokument, veç të tjerave, thuhet: "Ka diferenca të mëdha në pozitën institucionale të Prokurorit të Publik nga një vend në një tjetër, së pari në marrëdhëniet e tij me pushtetin ekzekutiv (i cili mund të variojë nga varësia tek pavarësia……) dhe më poshtë: "Komiteti pati parasysh që puna e tij, nuk është as për të nxjerrë në pah karakteristikat/tiparet e dy traditave me qëllim për të dalë në disa tipa të një mendimi, varianti të tretë, as për të propozuar verifikimin e sistemeve ekzistuese, as për të sugjeruar një model ndërkombëtar".
Në këto rekomandime theksohet gjithashtu rëndësia që ka "identifikimi i parimeve kryesore udhëheqëse të përbashkëta për të dy tipet e sistemit që duhet të drejtojnë Prokurorinë Publike" (shih faqe 12 përkthim shqip).
Nga sa u tha më lart, mendojmë se bëhet e qartë se në përvojën e çdo vendi demokratik, gjendet e përgjithshmja dhe e veçanta. Në këtë vështrim, kontrolli i Ministrisë së Drejtësisë në organet e Prokurorisë nuk mund të konsiderohet parim kryesor udhëheqës.
Do të kishte gjithashtu interes po t'i hidhej një sy Kushtetutës së Republikës së Hungarisë. Nenet ku bëhet fjalë për Prokurorinë, janë thuajse të njëjta me nenet 148 dhe 149 të Kushtetutës sonë. Por, akoma më domethënës në këtë rast është vendimi i 16 shkurtit 2004 të Gjykatës Kushtetuese të Hungarisë, ku midis të tjerave thuhet: "Prokuroria dhe Prokurori i Përgjithshëm janë të pavarur dhe i nënshtrohen vetëm Kushtetutës dhe ligjit" dhe më poshtë: "Nuk ka ndonjë organ tjetër që mund të mbikëqyrë apo të kontrollojë ato" se "i takon gjykimit të lirë të prokurorëve dhe përgjegjësisë së tyre profesionale për të vlerësuar faktet, informacionet etj., në çdo çështje të veçantë dhe për të nxjerrë konkluzionet prej tyre" (faqe 10 përkthimi në shqip).
Edhe pse objekti i shqyrtimit të çështjes nga ana e Gjykatës Kushtetuese Hungareze është i ndryshëm nga ai i 2 vendimeve të Gjykatës tonë Kushtetuese, trajtimi i problemit të sipërcituar thuajse është i njëjtë, për faktin se të tri këto vendime i referohen Kushtetutës dhe raporteve të Prokurorisë me organet e tjera. Sipas vendimeve të Gjykatës sonë Kushtetuese, Prokurori i Përgjithshëm informon (raporton) në Kuvend për gjendjen e kriminalitetit, por jo për çështje të veçanta.
Po të jetë kështu, si do të vepronte Kuvendi lidhur me raportin që do të dërgonte ministri i Drejtësisë dhe me raportin që mund t'i dërgohej nga Prokurori i Përgjithshëm?
Supozime nuk mund të bëj. Por mendoj se, nëse raporti i Ministrisë së Drejtësisë do të përmbante vlerësime lidhur me kontrollin e ushtruar në organet e Prokurorisë për çështje të veçanta që parashikohen në pikën 2 të nenit 56 të ligjit, Kuvendi duhet të kishte parasysh vendimet e Gjykatës Kushtetuese që përmendëm më lart. E shikoj të nevojshme që lidhur me këtë çështje të theksoj se edhe pse në shtesën që i është bërë pikës 4 të nenit 56 të ligjit, thuhet se raporti përmban "të dhëna të përgjithshme", ato në fakt do të jenë për çështje të veçanta, sepse për gjendjen e kriminalitetit Prokurori i Përgjithshëm është i detyruar t'i raportojë vetë Kuvendit. Shprehja "të dhëna të përgjithshme" sipas mendimit tim, është përdorur për të shmangur formalisht kryesoren: kontrollin dhe vlerësimin e çështjeve të veçanta. Mirëpo, kjo shprehje është anemike, sepse e njëjta shtesë i referohet pikës 2 të nenit 56 të ligjit, se po në këtë shtesë thuhet "për inspektimet e kryera nga Ministria e Drejtësisë".
Inspektorët, siç dihet, kontrollojnë, ndërsa objekt i kontrollit janë ato që parashikon pika 2 e nenit 56 të ligjit.
Prokurorja e Përgjithshme që në Komisionin e Ligjeve kontestoi shtesën e pikës 4 të nenit 56 të ligjit, mendoj se ka patur parasysh jo "të dhënat e përgjithshme", por të dhënat për çështje të veçanta që do të rezultonin gjatë kontrollit të ushtruar nga Ministria e Drejtësisë. Por edhe po të pranohej propozimi i saj, këtë të drejtë ministrit të Drejtësisë ia garanton neni 6, pika 10 e ligjit nr. 8678, datë 14.05.2001 "Për organizimin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë" ku thuhet: "Ministria e Drejtësisë, kontrollon, sipas ligjit, organin e Prokurorisë dhe raporton edhe në Kuvend". Si rrjedhim, do të duhej të propozohej edhe rishikimi i pikës 10 të nenit 6 që përmendëm më lart. 
Për pozicionin kushtetues të Prokurorisë ju i jepni rëndësi të veçantë dy vendimeve të Gjykatës Kushtetuese. Po të jetë kështu si shpjegohet që ato nuk janë bërë objekt diskutimi?
Nuk mund të thuhet se këtyre vendimeve nuk i është referuar askush. Kështu p.sh., fillimisht Shoqata e Prokurorëve jo vetëm i ka përmendur ato, por për të kundërshtuar përmbajtjen e nenit 56 të ligjit ka cituar edhe pjesë të këtyre vendimeve. Kam mendimin se ata që kanë qenë të vendosur të mbrojnë pikëpamjen se neni 56 nuk duhet të shfuqizohej, mendoj se nuk u ka interesuar të zhvilloheshin debate të specializuara dhe gjithëpërfshirëse mbi përmbajtjen e dy vendimeve të mësipërme të Gjykatës Kushtetuese përsa i përket kompetencave ekskluzive të Prokurorisë.
Edhe një pyetje të fundit: "Derisa ministri i Drejtësisë nuk ka të drejtë të anulojë vendimet e prokurorit, veç dobisë, ç'të keqe do të kishte ky kontroll?
Nëse ministrit të Drejtësisë do t'i jepej e drejta e anulimit të vendimeve të prokurorit, me siguri, pozita e Prokurorisë do të ishte krejt e ndryshme. Midis Prokurorisë dhe Ministrisë së Drejtësisë është i domosdoshëm shkëmbimi i informacionit dhe koordinimi i veprimeve sidomos në luftën kundër kriminalitetit dhe masave për parandalimin e tij. Por kontrolli i Ministrisë së Drejtësisë në organet e Prokurorisë në ato çështje që parashikon neni 56 i ligjit, kam mendimin se cenon pavarësinë e këtij organi si dhe parimin e ndarjes së pushteteve. Si rrjedhim, ky kontroll nuk mund të jetë i dobishëm.