Pse nuk duhet referendum për ndryshimet në Kushtetutë
Lidhur me kërkesën e Grupit Nismëtar drejtuar Gjykatës Kushtetuese, “Shfuqizimi e vendimit nr. 47 dt. 05.06.2008 të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve. Interpretim i nenit 150, pika 1 dhe nenit 177 të Kushtetutës”, paraqesim përpara Gjykatës Kushtetuese ketë mbrojtje në formë parashtrese.
Grupi nismëtar i përbërë prej 24 personash i është drejtuar Komisionit Qendror të Zgjedhjeve me kërkesën, që ka për objekt: “Për fillimin e procedurave për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm me objekt për shfuqizimin e neneve 5, 7 dhe 8 të ligjit nr. 9904, datë 21.04.2008, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar”. Kërkesa është bazuar në nenet 131, 134, 124, 150/1 dhe 3 dhe nenin 177 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, nenet 126, 127, 128, 129 të Kodit Zgjedhor.
Megjithëqë në kërkesë thuhet shprehimisht se kërkohet fillimi i procedurave “për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm”, si bazë ligjore krahas nenit 150/1 dhe 3, është vënë edhe neni 177 i Kushtetutës. Kjo dispozitë titullohet “Rishikimi i Kushtetutës” dhe është pjesa e 17-të e Kushtetutës. Ndërsa neni 150 së bashku me nenet 151 e 152 parashikojnë dhe rregullojnë ushtrimin e së drejtës së referendumit nga populli për shfuqizimin e një ligji, si dhe të drejtën për të kërkuar nga Presidenti i Republikës zhvillimin e referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë. Parimet dhe procedurat për zhvillimin e referendumit si dhe vlefshmëria e tij, parashikohen me ligj.
Sipas kërkesës: neni 150 e neni 177 të Kushtetutës nuk bien ndesh me njëri-tjetrin, por rregullojnë procedura të ndryshme dhe garantojnë të drejta të ndryshme, nga njëra anë për Kuvendin e Shqipërisë (neni 2/2 i Kushtetutës) dhe nga ana tjetër, të popullit (neni 2/1 i Kushtetutës).
Më tej pretendohet se dy nenet e përmendura rregullojnë procedura të ndryshme në faza të ndryshme dhe për institucione të ndryshme, se megjithëse në të dy nenet përcaktohet mënyra për zhvillimin e një referendumi, llojet e referendumeve të përcaktuara në to dhe garancitë që sigurojnë, janë të ndryshme. Neni 177 i Kushtetutës rregullon procedurën për “Referendumin Kushtetues”, që ka të bëjë me faktin se ky lloj referendumi kërkohet vetëm për miratimin apo ratifikimin e ndryshimeve Kushtetuese të realizuara nëpërmjet procedurave parlamentare. Në këtë rast kemi të bëjmë me Referendum Konsultativ apo “konsultim popullor”. Ky lloj referendumi nuk mund të iniciohet nga populli, por parashikohet si procedurë e mundshme për miratimin e amendamenteve kushtetuese, lejimin e hyrjes në fuqi të tyre. Në të gjitha rastet, referendumi konsultativ zhvillohet përpara se norma juridike të ketë hyrë në fuqi dhe vetëm nëse konsiderohet e nevojshme nga organi procedues. Në këtë rast, ushtrimi i sovranitetit nuk është i drejtpërdrejtë. Ushtrim të drejtpërdrejtë të sovranitetit kemi atëherë kur populli inicion dhe konkludon një proces referendar ligjor, duke shprehur drejtpërdrejt vullnetin e tij. Ky rast parashikohet vetëm në nenin 150/1 të Kushtetutës. Vetëm kur iniciohet një referendum i përgjithshëm për shfuqizimin e një ligji, asnjë organ nuk ka mundësinë për ta penguar zhvillimin e tij.
Interpretimi i KQZ-së se kemi të bëjmë me amendamente kushtetuese të miratuara e si pasojë e vetmja rrugë për shfuqizimin e tyre është “referendumi kushtetues”, i parashikuar nga neni 177 i Kushtetutës është i gabuar se cenon rëndë thelbin e sovranitetit - konkludohet më tej në kërkesë. Madje, arrihet deri atje sa të thuhet se KQZ-ja nuk është kompetente për interpretimin e Kushtetutës, se nuk ka pasur tagër të shkelte nenin 127 të Kodit Zgjedhor, e se rezulton se ky arsyetim është i cekët e i paharmonizuar me dispozitat e tjera kushtetuese.
U ndalëm në disa nga çështjet më kryesore që sipas mendimit tonë ngrihen në kërkesë, për dy arsye:
1. Për të nxjerrë në pah se realisht kërkesa, më tepër ka karakterin e një kritike të dispozitave të caktuara të Kushtetutës;
2. Për të ballafaquar këto konkluzione me mendimin e KQZ-së.
Ne nuk e quajmë me vend të shprehim konsiderata për cektësinë, thellësinë, nivelin apo shkarjen në arsyetim të kërkesës, pasi kjo nuk do të na çonte asgjëkund, përveçse në një polemikë shterpe e të pafund. Ne do të kufizohemi në argumentet tona dhe njëkohësisht në kundërshtimin e pretendimeve dhe arsyetimeve të grupit nismëtar.
I. Para së gjithash, mendimi ynë është se grupi nismëtar nuk e gëzon të drejtën të ushtrojë kërkesë në Gjykatën Kushtetuese për interpretim përfundimtar të Kushtetutës, d.m.th. nuk legjitimohet për arsye se nuk bën pjesë në subjektet që e gëzojnë këtë të drejtë. Në nenin 71/1 e 2 të ligjit nr. 8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese”, është parashikuar:
1. Gjykata Kushtetuese, në mbështetje të paragrafit 1, të nenit 124 të Kushtetutës bën interpretimin përfundimtar të saj.
2. Kërkesën për interpretim të Kushtetutës kanë të drejtë ta paraqesin subjektet e përmendura në shkronjat “a”, “b”, “c” dhe “ç”, të paragrafit 1 të nenit 134 të Kushtetutës, ndërsa subjektet e tjera që përmenden në shkronjat “dh”, “e”, “ë”, dhe “f” të po këtij neni vetëm për çështje që lidhen me interesat e tyre.
Siç shihet, në subjektet nuk janë përfshirë individët (shkronja “g” e nenit 134 të Kushtetutës), ku kemi të bëjmë me interesa personale, pa folur për rrugën që duhet të ndjekin këta të fundit. Megjithëse grupi nismëtar që ka ushtruar kërkesën përbëhet prej 24 vetash, përsëri mbetet në pozitën juridike të individit, pasi nuk janë me cilësinë e përfaqësuesve të partive politike apo organizatave të tjera.
Objekti i kërkesës së nismëtarëve është ndarë në dy pjesë: në shfuqizimin e vendimit nr. 47, datë 05.06.2008 të KQZ-së dhe në interpretimin e nenit 150/1 dhe nenit 177 të Kushtetutës. Për sa i përket kërkesës për shfuqizimin e vendimit të KQZ-së, mendojmë se pala kërkuese duhet të respektonte urdhërimet e nenit 131 shkronja “f” të Kushtetutës. Sipas kësaj dispozite, “Gjykata Kushtetuese vendos për gjykimin përfundimtar të ankesave të individëve për shkeljen e të drejtave të tyre kushtetuese për një proces të rregullt ligjor, pasi të jenë shteruar të gjitha mjetet juridike për mbrojtjen e këtyre të drejtave”. Pra, detyrimisht shtrohet çështja: A janë shteruara të gjitha mjetet juridike? Në nenin 30/2 të ligjit “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese” parashikohet: “Kur në bazë të ligjit individi mund t’i drejtohet një organi tjetër, ai mund të paraqesë kërkesë në Gjykatën Kushtetuese, pasi janë shteruar të gjitha mjetet juridike për mbrojtjen e këtyre të drejtave”. KQZ-ja është organ administrativ dhe vendimi objekt–shqyrtimi i dhënë prej tij është akt administrativ. Rregulli i përgjithshëm, i sanksionuar në dispozitat e Kodit të Procedurës Civile, është se kompetente për shqyrtimin e kundërshtimit të akteve administrative është gjykata e zakonshme e shkallës së parë (neni 324, e vijuese të K.Pr.C). Në nenin 326 të këtij Kodi janë parashikuar edhe përjashtimet, d.m.th. kur nuk mund të ngrihet padi në gjykatë. Sipas shkronjës “c” të këtij neni: “Nuk mund të ngrihet padi në gjykatë për akte administrative të cilat sipas Kushtetutës, janë në kompetencën e Gjykatës Kushtetuese”. As në Kushtetutë, as në ligjin “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese” dhe as në dispozitat e Kodit Zgjedhor nuk është parashikuar shqyrtimi i ankimit kundër vendimit të KQZ-së në Gjykatën Kushtetuese. Shqyrtimi i drejtpërdrejtë i ankimit nga Gjykata Kushtetuese nuk mund të nënkuptohet, as me anë të zbatimit të interpretimit zgjerues, siç aludohet në kërkesë dhe as me anë të analogjisë, për arsye se kompetencat e kësaj gjykate janë të përcaktuara në mënyrë të shprehur e taksative. Në nenet 126 deri 129 të Kodit Zgjedhor, është parashikuar procedura për referendum të përgjithshëm e jo për referendum kushtetues. Por, pavarësisht nga ky fakt, sipas këtyre dispozitave, KQZ-ja, pasi verifikon saktësinë e dokumenteve, vendos për pranimin ose mospranimin e kërkesës, duke e bazuar vendimin vetëm mbi rregullsinë e dokumentacionit të paraqitur (neni 128/2). Sipas nenit 129 të Kodit Zgjedhor, KQZ-ja, pas verifikimit të rregullsisë së kërkesave, ia përcjell kërkesat për referendum të përgjithshëm Presidentit të Republikës e Gjykatës Kushtetuese dhe njofton njëkohësisht kryetarin e Kuvendit dhe Kryeministrin për kërkesat e pranuara. Referendumi kushtetues parashikohet nga nenet 122 deri 125 të Kodit Zgjedhor. Për rastet e parashikuara nga neni 119 të Kodit, KQZ-ja nuk mund të përcjellë kërkesat, për arsye se përbëjnë kufizime në ushtrimin e së drejtës së referendumit dhe si rrjedhojë KQZ-ja nuk mund të marrë vendime për to për asnjë shkak tjetër.
Pra, si përfundim del qartë se grupi nismëtar nuk legjitimohet t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese kundër vendimit të KQZ-së për mospranimin e kërkesës së paraqitur për fillimin e procedurave për organizimin e një referendumi të përgjithshëm.
Rrjedhimisht, mund t’i drejtohet gjykatës së zakonshme dhe pasi të shterohet e gjithë hierarkia gjyqësore mund t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese për interpretim.
Të nderuar Zotërinj Gjyqtarë! Nuk mund të paraqitesh në Gjykatën Kushtetuese për interpretim kushtetues të dispozitave të caktuara të Kushtetutës, për shkak se një institucion administrativ nuk të ka dhënë një dokument administrativ (formularin tip).
II. Grupi nismëtar, me kërkesën drejtuar Gjykatës Kushtetuese ka kërkuar prej saj edhe interpretimin përfundimtar të neneve 150/1 dhe 177 të Kushtetutës, duke pretenduar se KQZ-ja jo vetëm që ka bërë interpretime të gabuara të këtyre dispozitave, por nuk ka pasur as të drejtë për ta bërë këtë interpretim. Nga ana tjetër ata i japin vetes të drejtë për ta bërë interpretimin e tyre. Madje, kjo përbën boshtin e kërkesës. KQZ-ja, ashtu si çdo organ shtetëror në veprimtarinë e vet, në shqyrtimin e kërkesave e marrjen e vendimeve udhëhiqet e bazohet në parimet e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë në fuqi e posaçërisht në dispozitat e Kodit Zgjedhor. Në këtë kuadër, në bazë të nenit 29 të Kodit Zgjedhor për kërkesat e parashtruara para së gjithash shqyrton çështjen e kompetencës lëndore, pra, a i përket KQZ-së ta marrë në shqyrtim. Në pikën 19 të kësaj dispozite, thuhet se krahas detyrave të parashikuara shprehimisht në të kryen edhe detyra të tjera që burojnë nga ky Kod ose ligje të tjera. Pikërisht, këtë detyrë të parë ka pasur parasysh KQZ-ja: pas studimit dhe analizës së kërkesës të nismëtarëve të përcaktojë përmbajtjen e qëllimin e saj, bazën ligjore ku ajo është mbështetur dhe përputhjen ose jo të përmbajtjes e qëllimit me bazën ligjore të cituar.
Në objektin e kërkesës së nismëtarëve thuhet: “Për fillimin e procedurave për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm për shfuqizimin e neneve 5, 7 dhe 8 të ligjit nr. 9904, datë 21.04.2008”. Ky qëndrim është mbajtur në gjithë përmbajtjen e kërkesës. Kryefjala e kërkesës (jo në kuptimin gjuhësor) është zhvillimi i referendumit të përgjithshëm. Kuptohet, nëpërmjet një procedure ligjore. Ndërsa qëllimi që synohet të arrihet është shfuqizimi i tri dispozitave të përmendura të ligjit. Konkluzioni përfundimtar i KQZ-së është se objekti i shënuar në kërkesë dhe përmbajtja e saj nuk pajtohen me qëllimin për të cilin kërkohet fillimi i procedurave për zhvillimin e referendumit. Këtë konkluzion e kemi analizuar e argumentuar, sipas mendimit tonë drejt, ashtu siç është shprehur Kushtetuta dhe në pajtim me të edhe në bazë të ligjit. Në një nga parimet e Kodit të Procedurës Civile (në nenin 16) të titulluar “E drejta” është sanksionuar: “Gjykata zgjidh mosmarrëveshjen në përputhje me dispozitat ligjore dhe normat e tjera në fuqi, që janë të detyrueshme të zbatohen prej saj. Ajo bën një cilësim të saktë të fakteve dhe veprimeve që lidhen me mosmarrëveshjen, pa u lidhur me përcaktimin që mund të bëjnë palët”. Ky parim ka vlerë të plotë edhe për KQZ-në si një kuazi gjykatë, madje, do të thosha edhe për organe të tjera vendimmarrëse. Prandaj, KQZ-ja me të drejtë ka vendosur mospranimin e kërkesës për shqyrtim me objekt “Për fillimin e procedurave për zhvillim të referendumit të përgjithshëm”. Në rastin e dhënë në përmbajtje, nuk jemi para një kërkese për referendum të përgjithshëm, por për një referendum kushtetues dhe si rrjedhojë nismëtarët nuk legjitimohen dhe as KQZ-ja nuk ka në kompetencë te saj të marrë në shqyrtim një kërkesë për referendum kushtetues. Grupi i nismëtarëve shprehet në kërkesë se KQZ-ja nuk kishte të drejtë të interpretonte Kushtetutën. Ky organ nuk ka pasur as për objekt të veçantë interpretimin e Kushtetutës dhe as i kishte vënë vetes për detyrë ta interpretonte atë. KQZ-ja vetëm ka zbatuar dispozita të caktuara të Kushtetutës lidhur me referendumet, ashtu si i ka kuptuar vetë. Mirëpo zbatimi i dispozitave si konkluzion ka medoemos si pararendëse analizën e tyre, arsyetimin për përmbajtjen e kuptimin e tyre. Kjo është e vetmja metodë e rregullt për marrjen e vendimeve të bazuara, ndryshe vendimet do të ishin pa kuptim. Edhe sikur të pranojmë se KQZ-ja me vendimin e saj ka bërë interpretimin e dispozitave të Kushtetutës, ky interpretim nuk është interpretim përfundimtar. Mjafton t’i referohemi nenit 71 të ligjit “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese”. Në këtë dispozitë ndër të tjera thuhet: “Gjykata Kushtetuese, në mbështetje të paragrafit 1 të nenit 124 të Kushtetutës bën interpretimin përfundimtar të saj...” Në kërkesën e paraqitur (për interpretim) duhet të saktësohet se cila dispozitë apo pjesë e saj kërkohet të interpretohet dhe subjekti që pretendohet se e ka interpretuar gabim Kushtetutën. Interpretimi s’është gjë tjetër veçse “zbulimi i përmbajtjes së vërtetë dhe kuptimit të saktë të normave juridike”, prandaj dhe pala kërkuese pa vend e shtron për diskutim çështjen e interpretimit nga ana e KQZ-së.
Tani t’u referohemi dispozitave të Kushtetutës dhe të Kodit Zgjedhor që parashikojnë dhe rregullojnë çështjen e referendumeve. Në Kushtetutë, në pjesën e 11-të të saj me titull “Referendumi” janë vendosur dispozitat që e përbëjnë këtë institut juridik (nenet 150 e 152). Në to janë përcaktuar subjektet që kanë të drejtën e referendumit, kushtet për zhvillim e tij, çështjet që mund të jenë objekt referendumi dhe ato që ndalohet të shtrohen në referendum, si dhe kontrolli kushtetues. “Parimet dhe procedurat për zhvillimin e referendumit si dhe vlefshmëria e tij parashikohen me ligj”.
Sipas nenit 150/1 të Kushtetutës, subjekti që ka të drejtën e referendumit, është populli nëpërmjet 50 mijë shtetasve me të drejtë vote për shfuqizimin e një ligji, si dhe t’i kërkojë Presidentit të Republikës zhvillimin e referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë. Sipas pikës 2 të nenit 151 subjekt është edhe Kuvendi, në bazë të propozimit të jo më pak se një të pestës së deputetëve ose me propozimin e Këshillit të Ministrave. Kuvendi mund të vendosë që një çështje ose një projektligj i një rëndësie të veçantë të shtrohet në referendum.
Siç shihet, popullit i është njohur e drejta e referendumit në mënyrë të drejtpërdrejtë, pa qenë nevoja për t’iu drejtuar ndonjë organi tjetër për marrjen e pëlqimit, vetëm për shfuqizimin e një ligji që është në fuqi. Për sa i përket referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë, e drejta e popullit është e kushtëzuar me vendimin e Presidentit të Republikës për zhvillimin ose jo të referendumit. Edhe vendimi i Presidentit është i kushtëzuar me kontrollin kushtetues të Gjykatës Kushtetuese (nenet 126 dhe 129 të Kodit Zgjedhor). Këto referendume janë titulluar në Kod “Referendumi i Përgjithshëm” si seksion (i dytë) më vete. Në nenin 151/2 dhe i/3 të Kushtetutës janë parashikuar çështjet që nuk mund të shtrohen në asnjë referendum.
Në pjesën e shtatëmbëdhjetë të Kushtetutës me titull “Rishikimi i Kushtetutës” me nenin 177, është parashikuar mundësia e rishikimit të saj dhe janë përcaktuar kushtet dhe kufizimet e rishikimit.
Sipas pikës 1 të nenit 177, nisma për rishikimin e Kushtetutës mund të ndërmerret vetëm në Kuvend dhe nga jo më pak se një e pesta e anëtarëve të tij. Asnjë organ tjetër, as vetë populli nuk e gëzon të drejtën e nismës për rishikimin e Kushtetutës. Këtu del në pah një dallim themelor nga lloji tjetër i referendumit, ai i përgjithshëm, i parashikuar nga neni 150 i Kushtetutës, ku nisma për çështje të caktuara, pa i përsëritur, i takon krahas Kuvendit, edhe popullit, dhe Këshillit të Ministrave. Projekti i rishikimit të Kushtetutës miratohet nga jo më pak se dy të tretat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit (pika 3). Kjo është procedura themelore që detyrohet të zbatojë Kuvendi. Vetëm ky organ mund të vendosë, me të njëjtën shumicë të cilësuar, që projekt-amendamentet kushtetuese të votohen me referendum. E theksojmë “projekt amendamentet”. Pa u siguruar kjo shumicë projekt-amendamentet kushtetuese nuk mund të kalojnë për votim në referendum. Edhe këtu, si Kuvendi ashtu dhe vetë populli, si miratues i Kushtetutës edhe me referendum, kanë bërë dallimin nga kalimi në referendum i një projektligji a një çështjeje të një rëndësie të veçantë, të parashikuar nga neni 150 i Kushtetutës, sepse në këtë të fundit nuk kërkohet shumica prej dy të tretave e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.
Ndërsa për amendamentin kushtetues të miratuar nga dy të tretat e kuvendit, pra tashme të miratuar, për t’iu nënshtruar referendumit kërkohet vetëm një e pesta e deputetëve, pika 5 e nenit 177 të Kushtetutës.
Ndërsa ligji i një rëndësie të veçantë pas miratimit nga Kuvendi sipas nenit 150/2 nuk mund t’i nënshtrohet referendumit, por vetëm kur është akoma projektligj. Sipas nenit 151/1 të Kushtetutës, ligji i miratuar me referendum, kuptohet sipas pikës 2 të nenit 150, shpallet nga Presidenti i Republikës, por nuk i është hequr Presidentit e drejta për ta kthyer ligjin e miratuar për rishqyrtim. Këtë përfundim e nxjerrim nga krahasimi me nenin 177, në pikën 6 të të cilit thuhet se “Presidenti i Republikës nuk ka të drejtë të kthejë për rishqyrtim ligjin e miratuar nga Kuvendi për rishikimin e Kushtetutës”.
Këto dallime në tiparet themelore ndërmjet referendumit të përgjithshëm dhe referendumit kushtetues kanë determinuar edhe në rregullimin e tyre me norma krejt të veçanta të Kushtetutës dhe të Kodit Zgjedhor. Vullneti i shumicës së cilësuar të anëtarëve të Kuvendit Popullor ka qenë ky që e ka përcaktuar këtë përmbajtje edhe të referendumit të përgjithshëm dhe të referendumit Kushtetues, me ligjin e miratuar nr. 8417, datë 21.10.1998. Ky vullnet i përfaqësuesve të popullit është miratuar me referendumin e datës 22.11.1998.
Vërejtjet e sugjerimet e lidhura me të drejtën e referendumeve të parashikuara në Kushtetutë e të paraqitura në kërkesë i përkasin së ardhmes, me zgjerimin e thellimit të demokracisë në vendin tonë.
Konfondimi i urdhërimeve e përcaktimeve në dispozitat e pjesës së njëmbëdhjetë të Kushtetutës, për referendumin, që në ligj është titulluar “Referendumi i Përgjithshëm”, me ato të dispozitave për rishikimin e Kushtetutës, pjesa e shtatëmbëdhjetë e saj, që është titulluar “Rishikimi i Kushtetutës” nuk do të çonte askund, pos ndryshimit të kuptimit të tyre dhe të vetë vullnetit të atëhershëm të Kuvendit e të votuesve në referendum. Vullneti i atëhershëm i tyre nuk mund të mbulohet me një ose disa vullnete e aspirata të ditëve të sotme. Mjetet dhe procedurat për rishikimin e Kushtetutës dhe për ndryshimin e plotësimin e ligjeve janë përcaktuar në mënyrë rigoroze në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë.
Vendimi i marrë nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve është shprehje e vullnetit dhe bindjes së lirë të shumicës dërrmuese të anëtarëve të tij.
Për sa parashtruam, kërkojmë rrëzimin e kërkesës si të pabazuar.
(Parashtresa e plotë mbrojtëse e KQZ-së dje në Gjykatën Kushtetuese)
Grupi nismëtar i përbërë prej 24 personash i është drejtuar Komisionit Qendror të Zgjedhjeve me kërkesën, që ka për objekt: “Për fillimin e procedurave për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm me objekt për shfuqizimin e neneve 5, 7 dhe 8 të ligjit nr. 9904, datë 21.04.2008, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 8417, datë 21.10.1998, Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë”, të ndryshuar”. Kërkesa është bazuar në nenet 131, 134, 124, 150/1 dhe 3 dhe nenin 177 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, nenet 126, 127, 128, 129 të Kodit Zgjedhor.
Megjithëqë në kërkesë thuhet shprehimisht se kërkohet fillimi i procedurave “për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm”, si bazë ligjore krahas nenit 150/1 dhe 3, është vënë edhe neni 177 i Kushtetutës. Kjo dispozitë titullohet “Rishikimi i Kushtetutës” dhe është pjesa e 17-të e Kushtetutës. Ndërsa neni 150 së bashku me nenet 151 e 152 parashikojnë dhe rregullojnë ushtrimin e së drejtës së referendumit nga populli për shfuqizimin e një ligji, si dhe të drejtën për të kërkuar nga Presidenti i Republikës zhvillimin e referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë. Parimet dhe procedurat për zhvillimin e referendumit si dhe vlefshmëria e tij, parashikohen me ligj.
Sipas kërkesës: neni 150 e neni 177 të Kushtetutës nuk bien ndesh me njëri-tjetrin, por rregullojnë procedura të ndryshme dhe garantojnë të drejta të ndryshme, nga njëra anë për Kuvendin e Shqipërisë (neni 2/2 i Kushtetutës) dhe nga ana tjetër, të popullit (neni 2/1 i Kushtetutës).
Më tej pretendohet se dy nenet e përmendura rregullojnë procedura të ndryshme në faza të ndryshme dhe për institucione të ndryshme, se megjithëse në të dy nenet përcaktohet mënyra për zhvillimin e një referendumi, llojet e referendumeve të përcaktuara në to dhe garancitë që sigurojnë, janë të ndryshme. Neni 177 i Kushtetutës rregullon procedurën për “Referendumin Kushtetues”, që ka të bëjë me faktin se ky lloj referendumi kërkohet vetëm për miratimin apo ratifikimin e ndryshimeve Kushtetuese të realizuara nëpërmjet procedurave parlamentare. Në këtë rast kemi të bëjmë me Referendum Konsultativ apo “konsultim popullor”. Ky lloj referendumi nuk mund të iniciohet nga populli, por parashikohet si procedurë e mundshme për miratimin e amendamenteve kushtetuese, lejimin e hyrjes në fuqi të tyre. Në të gjitha rastet, referendumi konsultativ zhvillohet përpara se norma juridike të ketë hyrë në fuqi dhe vetëm nëse konsiderohet e nevojshme nga organi procedues. Në këtë rast, ushtrimi i sovranitetit nuk është i drejtpërdrejtë. Ushtrim të drejtpërdrejtë të sovranitetit kemi atëherë kur populli inicion dhe konkludon një proces referendar ligjor, duke shprehur drejtpërdrejt vullnetin e tij. Ky rast parashikohet vetëm në nenin 150/1 të Kushtetutës. Vetëm kur iniciohet një referendum i përgjithshëm për shfuqizimin e një ligji, asnjë organ nuk ka mundësinë për ta penguar zhvillimin e tij.
Interpretimi i KQZ-së se kemi të bëjmë me amendamente kushtetuese të miratuara e si pasojë e vetmja rrugë për shfuqizimin e tyre është “referendumi kushtetues”, i parashikuar nga neni 177 i Kushtetutës është i gabuar se cenon rëndë thelbin e sovranitetit - konkludohet më tej në kërkesë. Madje, arrihet deri atje sa të thuhet se KQZ-ja nuk është kompetente për interpretimin e Kushtetutës, se nuk ka pasur tagër të shkelte nenin 127 të Kodit Zgjedhor, e se rezulton se ky arsyetim është i cekët e i paharmonizuar me dispozitat e tjera kushtetuese.
U ndalëm në disa nga çështjet më kryesore që sipas mendimit tonë ngrihen në kërkesë, për dy arsye:
1. Për të nxjerrë në pah se realisht kërkesa, më tepër ka karakterin e një kritike të dispozitave të caktuara të Kushtetutës;
2. Për të ballafaquar këto konkluzione me mendimin e KQZ-së.
Ne nuk e quajmë me vend të shprehim konsiderata për cektësinë, thellësinë, nivelin apo shkarjen në arsyetim të kërkesës, pasi kjo nuk do të na çonte asgjëkund, përveçse në një polemikë shterpe e të pafund. Ne do të kufizohemi në argumentet tona dhe njëkohësisht në kundërshtimin e pretendimeve dhe arsyetimeve të grupit nismëtar.
I. Para së gjithash, mendimi ynë është se grupi nismëtar nuk e gëzon të drejtën të ushtrojë kërkesë në Gjykatën Kushtetuese për interpretim përfundimtar të Kushtetutës, d.m.th. nuk legjitimohet për arsye se nuk bën pjesë në subjektet që e gëzojnë këtë të drejtë. Në nenin 71/1 e 2 të ligjit nr. 8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese”, është parashikuar:
1. Gjykata Kushtetuese, në mbështetje të paragrafit 1, të nenit 124 të Kushtetutës bën interpretimin përfundimtar të saj.
2. Kërkesën për interpretim të Kushtetutës kanë të drejtë ta paraqesin subjektet e përmendura në shkronjat “a”, “b”, “c” dhe “ç”, të paragrafit 1 të nenit 134 të Kushtetutës, ndërsa subjektet e tjera që përmenden në shkronjat “dh”, “e”, “ë”, dhe “f” të po këtij neni vetëm për çështje që lidhen me interesat e tyre.
Siç shihet, në subjektet nuk janë përfshirë individët (shkronja “g” e nenit 134 të Kushtetutës), ku kemi të bëjmë me interesa personale, pa folur për rrugën që duhet të ndjekin këta të fundit. Megjithëse grupi nismëtar që ka ushtruar kërkesën përbëhet prej 24 vetash, përsëri mbetet në pozitën juridike të individit, pasi nuk janë me cilësinë e përfaqësuesve të partive politike apo organizatave të tjera.
Objekti i kërkesës së nismëtarëve është ndarë në dy pjesë: në shfuqizimin e vendimit nr. 47, datë 05.06.2008 të KQZ-së dhe në interpretimin e nenit 150/1 dhe nenit 177 të Kushtetutës. Për sa i përket kërkesës për shfuqizimin e vendimit të KQZ-së, mendojmë se pala kërkuese duhet të respektonte urdhërimet e nenit 131 shkronja “f” të Kushtetutës. Sipas kësaj dispozite, “Gjykata Kushtetuese vendos për gjykimin përfundimtar të ankesave të individëve për shkeljen e të drejtave të tyre kushtetuese për një proces të rregullt ligjor, pasi të jenë shteruar të gjitha mjetet juridike për mbrojtjen e këtyre të drejtave”. Pra, detyrimisht shtrohet çështja: A janë shteruara të gjitha mjetet juridike? Në nenin 30/2 të ligjit “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese” parashikohet: “Kur në bazë të ligjit individi mund t’i drejtohet një organi tjetër, ai mund të paraqesë kërkesë në Gjykatën Kushtetuese, pasi janë shteruar të gjitha mjetet juridike për mbrojtjen e këtyre të drejtave”. KQZ-ja është organ administrativ dhe vendimi objekt–shqyrtimi i dhënë prej tij është akt administrativ. Rregulli i përgjithshëm, i sanksionuar në dispozitat e Kodit të Procedurës Civile, është se kompetente për shqyrtimin e kundërshtimit të akteve administrative është gjykata e zakonshme e shkallës së parë (neni 324, e vijuese të K.Pr.C). Në nenin 326 të këtij Kodi janë parashikuar edhe përjashtimet, d.m.th. kur nuk mund të ngrihet padi në gjykatë. Sipas shkronjës “c” të këtij neni: “Nuk mund të ngrihet padi në gjykatë për akte administrative të cilat sipas Kushtetutës, janë në kompetencën e Gjykatës Kushtetuese”. As në Kushtetutë, as në ligjin “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese” dhe as në dispozitat e Kodit Zgjedhor nuk është parashikuar shqyrtimi i ankimit kundër vendimit të KQZ-së në Gjykatën Kushtetuese. Shqyrtimi i drejtpërdrejtë i ankimit nga Gjykata Kushtetuese nuk mund të nënkuptohet, as me anë të zbatimit të interpretimit zgjerues, siç aludohet në kërkesë dhe as me anë të analogjisë, për arsye se kompetencat e kësaj gjykate janë të përcaktuara në mënyrë të shprehur e taksative. Në nenet 126 deri 129 të Kodit Zgjedhor, është parashikuar procedura për referendum të përgjithshëm e jo për referendum kushtetues. Por, pavarësisht nga ky fakt, sipas këtyre dispozitave, KQZ-ja, pasi verifikon saktësinë e dokumenteve, vendos për pranimin ose mospranimin e kërkesës, duke e bazuar vendimin vetëm mbi rregullsinë e dokumentacionit të paraqitur (neni 128/2). Sipas nenit 129 të Kodit Zgjedhor, KQZ-ja, pas verifikimit të rregullsisë së kërkesave, ia përcjell kërkesat për referendum të përgjithshëm Presidentit të Republikës e Gjykatës Kushtetuese dhe njofton njëkohësisht kryetarin e Kuvendit dhe Kryeministrin për kërkesat e pranuara. Referendumi kushtetues parashikohet nga nenet 122 deri 125 të Kodit Zgjedhor. Për rastet e parashikuara nga neni 119 të Kodit, KQZ-ja nuk mund të përcjellë kërkesat, për arsye se përbëjnë kufizime në ushtrimin e së drejtës së referendumit dhe si rrjedhojë KQZ-ja nuk mund të marrë vendime për to për asnjë shkak tjetër.
Pra, si përfundim del qartë se grupi nismëtar nuk legjitimohet t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese kundër vendimit të KQZ-së për mospranimin e kërkesës së paraqitur për fillimin e procedurave për organizimin e një referendumi të përgjithshëm.
Rrjedhimisht, mund t’i drejtohet gjykatës së zakonshme dhe pasi të shterohet e gjithë hierarkia gjyqësore mund t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese për interpretim.
Të nderuar Zotërinj Gjyqtarë! Nuk mund të paraqitesh në Gjykatën Kushtetuese për interpretim kushtetues të dispozitave të caktuara të Kushtetutës, për shkak se një institucion administrativ nuk të ka dhënë një dokument administrativ (formularin tip).
II. Grupi nismëtar, me kërkesën drejtuar Gjykatës Kushtetuese ka kërkuar prej saj edhe interpretimin përfundimtar të neneve 150/1 dhe 177 të Kushtetutës, duke pretenduar se KQZ-ja jo vetëm që ka bërë interpretime të gabuara të këtyre dispozitave, por nuk ka pasur as të drejtë për ta bërë këtë interpretim. Nga ana tjetër ata i japin vetes të drejtë për ta bërë interpretimin e tyre. Madje, kjo përbën boshtin e kërkesës. KQZ-ja, ashtu si çdo organ shtetëror në veprimtarinë e vet, në shqyrtimin e kërkesave e marrjen e vendimeve udhëhiqet e bazohet në parimet e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë në fuqi e posaçërisht në dispozitat e Kodit Zgjedhor. Në këtë kuadër, në bazë të nenit 29 të Kodit Zgjedhor për kërkesat e parashtruara para së gjithash shqyrton çështjen e kompetencës lëndore, pra, a i përket KQZ-së ta marrë në shqyrtim. Në pikën 19 të kësaj dispozite, thuhet se krahas detyrave të parashikuara shprehimisht në të kryen edhe detyra të tjera që burojnë nga ky Kod ose ligje të tjera. Pikërisht, këtë detyrë të parë ka pasur parasysh KQZ-ja: pas studimit dhe analizës së kërkesës të nismëtarëve të përcaktojë përmbajtjen e qëllimin e saj, bazën ligjore ku ajo është mbështetur dhe përputhjen ose jo të përmbajtjes e qëllimit me bazën ligjore të cituar.
Në objektin e kërkesës së nismëtarëve thuhet: “Për fillimin e procedurave për zhvillimin e referendumit të përgjithshëm për shfuqizimin e neneve 5, 7 dhe 8 të ligjit nr. 9904, datë 21.04.2008”. Ky qëndrim është mbajtur në gjithë përmbajtjen e kërkesës. Kryefjala e kërkesës (jo në kuptimin gjuhësor) është zhvillimi i referendumit të përgjithshëm. Kuptohet, nëpërmjet një procedure ligjore. Ndërsa qëllimi që synohet të arrihet është shfuqizimi i tri dispozitave të përmendura të ligjit. Konkluzioni përfundimtar i KQZ-së është se objekti i shënuar në kërkesë dhe përmbajtja e saj nuk pajtohen me qëllimin për të cilin kërkohet fillimi i procedurave për zhvillimin e referendumit. Këtë konkluzion e kemi analizuar e argumentuar, sipas mendimit tonë drejt, ashtu siç është shprehur Kushtetuta dhe në pajtim me të edhe në bazë të ligjit. Në një nga parimet e Kodit të Procedurës Civile (në nenin 16) të titulluar “E drejta” është sanksionuar: “Gjykata zgjidh mosmarrëveshjen në përputhje me dispozitat ligjore dhe normat e tjera në fuqi, që janë të detyrueshme të zbatohen prej saj. Ajo bën një cilësim të saktë të fakteve dhe veprimeve që lidhen me mosmarrëveshjen, pa u lidhur me përcaktimin që mund të bëjnë palët”. Ky parim ka vlerë të plotë edhe për KQZ-në si një kuazi gjykatë, madje, do të thosha edhe për organe të tjera vendimmarrëse. Prandaj, KQZ-ja me të drejtë ka vendosur mospranimin e kërkesës për shqyrtim me objekt “Për fillimin e procedurave për zhvillim të referendumit të përgjithshëm”. Në rastin e dhënë në përmbajtje, nuk jemi para një kërkese për referendum të përgjithshëm, por për një referendum kushtetues dhe si rrjedhojë nismëtarët nuk legjitimohen dhe as KQZ-ja nuk ka në kompetencë te saj të marrë në shqyrtim një kërkesë për referendum kushtetues. Grupi i nismëtarëve shprehet në kërkesë se KQZ-ja nuk kishte të drejtë të interpretonte Kushtetutën. Ky organ nuk ka pasur as për objekt të veçantë interpretimin e Kushtetutës dhe as i kishte vënë vetes për detyrë ta interpretonte atë. KQZ-ja vetëm ka zbatuar dispozita të caktuara të Kushtetutës lidhur me referendumet, ashtu si i ka kuptuar vetë. Mirëpo zbatimi i dispozitave si konkluzion ka medoemos si pararendëse analizën e tyre, arsyetimin për përmbajtjen e kuptimin e tyre. Kjo është e vetmja metodë e rregullt për marrjen e vendimeve të bazuara, ndryshe vendimet do të ishin pa kuptim. Edhe sikur të pranojmë se KQZ-ja me vendimin e saj ka bërë interpretimin e dispozitave të Kushtetutës, ky interpretim nuk është interpretim përfundimtar. Mjafton t’i referohemi nenit 71 të ligjit “Për organizimin e funksionimin e Gjykatës Kushtetuese”. Në këtë dispozitë ndër të tjera thuhet: “Gjykata Kushtetuese, në mbështetje të paragrafit 1 të nenit 124 të Kushtetutës bën interpretimin përfundimtar të saj...” Në kërkesën e paraqitur (për interpretim) duhet të saktësohet se cila dispozitë apo pjesë e saj kërkohet të interpretohet dhe subjekti që pretendohet se e ka interpretuar gabim Kushtetutën. Interpretimi s’është gjë tjetër veçse “zbulimi i përmbajtjes së vërtetë dhe kuptimit të saktë të normave juridike”, prandaj dhe pala kërkuese pa vend e shtron për diskutim çështjen e interpretimit nga ana e KQZ-së.
Tani t’u referohemi dispozitave të Kushtetutës dhe të Kodit Zgjedhor që parashikojnë dhe rregullojnë çështjen e referendumeve. Në Kushtetutë, në pjesën e 11-të të saj me titull “Referendumi” janë vendosur dispozitat që e përbëjnë këtë institut juridik (nenet 150 e 152). Në to janë përcaktuar subjektet që kanë të drejtën e referendumit, kushtet për zhvillim e tij, çështjet që mund të jenë objekt referendumi dhe ato që ndalohet të shtrohen në referendum, si dhe kontrolli kushtetues. “Parimet dhe procedurat për zhvillimin e referendumit si dhe vlefshmëria e tij parashikohen me ligj”.
Sipas nenit 150/1 të Kushtetutës, subjekti që ka të drejtën e referendumit, është populli nëpërmjet 50 mijë shtetasve me të drejtë vote për shfuqizimin e një ligji, si dhe t’i kërkojë Presidentit të Republikës zhvillimin e referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë. Sipas pikës 2 të nenit 151 subjekt është edhe Kuvendi, në bazë të propozimit të jo më pak se një të pestës së deputetëve ose me propozimin e Këshillit të Ministrave. Kuvendi mund të vendosë që një çështje ose një projektligj i një rëndësie të veçantë të shtrohet në referendum.
Siç shihet, popullit i është njohur e drejta e referendumit në mënyrë të drejtpërdrejtë, pa qenë nevoja për t’iu drejtuar ndonjë organi tjetër për marrjen e pëlqimit, vetëm për shfuqizimin e një ligji që është në fuqi. Për sa i përket referendumit për çështje të një rëndësie të veçantë, e drejta e popullit është e kushtëzuar me vendimin e Presidentit të Republikës për zhvillimin ose jo të referendumit. Edhe vendimi i Presidentit është i kushtëzuar me kontrollin kushtetues të Gjykatës Kushtetuese (nenet 126 dhe 129 të Kodit Zgjedhor). Këto referendume janë titulluar në Kod “Referendumi i Përgjithshëm” si seksion (i dytë) më vete. Në nenin 151/2 dhe i/3 të Kushtetutës janë parashikuar çështjet që nuk mund të shtrohen në asnjë referendum.
Në pjesën e shtatëmbëdhjetë të Kushtetutës me titull “Rishikimi i Kushtetutës” me nenin 177, është parashikuar mundësia e rishikimit të saj dhe janë përcaktuar kushtet dhe kufizimet e rishikimit.
Sipas pikës 1 të nenit 177, nisma për rishikimin e Kushtetutës mund të ndërmerret vetëm në Kuvend dhe nga jo më pak se një e pesta e anëtarëve të tij. Asnjë organ tjetër, as vetë populli nuk e gëzon të drejtën e nismës për rishikimin e Kushtetutës. Këtu del në pah një dallim themelor nga lloji tjetër i referendumit, ai i përgjithshëm, i parashikuar nga neni 150 i Kushtetutës, ku nisma për çështje të caktuara, pa i përsëritur, i takon krahas Kuvendit, edhe popullit, dhe Këshillit të Ministrave. Projekti i rishikimit të Kushtetutës miratohet nga jo më pak se dy të tretat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit (pika 3). Kjo është procedura themelore që detyrohet të zbatojë Kuvendi. Vetëm ky organ mund të vendosë, me të njëjtën shumicë të cilësuar, që projekt-amendamentet kushtetuese të votohen me referendum. E theksojmë “projekt amendamentet”. Pa u siguruar kjo shumicë projekt-amendamentet kushtetuese nuk mund të kalojnë për votim në referendum. Edhe këtu, si Kuvendi ashtu dhe vetë populli, si miratues i Kushtetutës edhe me referendum, kanë bërë dallimin nga kalimi në referendum i një projektligji a një çështjeje të një rëndësie të veçantë, të parashikuar nga neni 150 i Kushtetutës, sepse në këtë të fundit nuk kërkohet shumica prej dy të tretave e të gjithë anëtarëve të Kuvendit.
Ndërsa për amendamentin kushtetues të miratuar nga dy të tretat e kuvendit, pra tashme të miratuar, për t’iu nënshtruar referendumit kërkohet vetëm një e pesta e deputetëve, pika 5 e nenit 177 të Kushtetutës.
Ndërsa ligji i një rëndësie të veçantë pas miratimit nga Kuvendi sipas nenit 150/2 nuk mund t’i nënshtrohet referendumit, por vetëm kur është akoma projektligj. Sipas nenit 151/1 të Kushtetutës, ligji i miratuar me referendum, kuptohet sipas pikës 2 të nenit 150, shpallet nga Presidenti i Republikës, por nuk i është hequr Presidentit e drejta për ta kthyer ligjin e miratuar për rishqyrtim. Këtë përfundim e nxjerrim nga krahasimi me nenin 177, në pikën 6 të të cilit thuhet se “Presidenti i Republikës nuk ka të drejtë të kthejë për rishqyrtim ligjin e miratuar nga Kuvendi për rishikimin e Kushtetutës”.
Këto dallime në tiparet themelore ndërmjet referendumit të përgjithshëm dhe referendumit kushtetues kanë determinuar edhe në rregullimin e tyre me norma krejt të veçanta të Kushtetutës dhe të Kodit Zgjedhor. Vullneti i shumicës së cilësuar të anëtarëve të Kuvendit Popullor ka qenë ky që e ka përcaktuar këtë përmbajtje edhe të referendumit të përgjithshëm dhe të referendumit Kushtetues, me ligjin e miratuar nr. 8417, datë 21.10.1998. Ky vullnet i përfaqësuesve të popullit është miratuar me referendumin e datës 22.11.1998.
Vërejtjet e sugjerimet e lidhura me të drejtën e referendumeve të parashikuara në Kushtetutë e të paraqitura në kërkesë i përkasin së ardhmes, me zgjerimin e thellimit të demokracisë në vendin tonë.
Konfondimi i urdhërimeve e përcaktimeve në dispozitat e pjesës së njëmbëdhjetë të Kushtetutës, për referendumin, që në ligj është titulluar “Referendumi i Përgjithshëm”, me ato të dispozitave për rishikimin e Kushtetutës, pjesa e shtatëmbëdhjetë e saj, që është titulluar “Rishikimi i Kushtetutës” nuk do të çonte askund, pos ndryshimit të kuptimit të tyre dhe të vetë vullnetit të atëhershëm të Kuvendit e të votuesve në referendum. Vullneti i atëhershëm i tyre nuk mund të mbulohet me një ose disa vullnete e aspirata të ditëve të sotme. Mjetet dhe procedurat për rishikimin e Kushtetutës dhe për ndryshimin e plotësimin e ligjeve janë përcaktuar në mënyrë rigoroze në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë.
Vendimi i marrë nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve është shprehje e vullnetit dhe bindjes së lirë të shumicës dërrmuese të anëtarëve të tij.
Për sa parashtruam, kërkojmë rrëzimin e kërkesës si të pabazuar.
(Parashtresa e plotë mbrojtëse e KQZ-së dje në Gjykatën Kushtetuese)