Reformë e munguar

Nga Vasil Bendo

Rregullimi ligjor i veprimtarisë dhe funksionimit te administratës publike, sidomos i marrëdhënieve të saj me personat fizikë, juridikë dhe publikun e gjerë, ka qenë një boshllëk i dukshëm ligjor i trashëguar nga regjimi komunist, i cili lejonte dhe, heshturazi ligjëronte parregullsitë e administratës dhe pozitën dominuese të saj ndaj publikut, duke shkelur një nga parimet kryesore kushtetuese të shtetit shqiptar, që është paanësia e funksionimit të administratës publike në raportet e saj me shtetasit. Kjo veprimtari nuk i nënshtrohej kontrollit të pushtetit gjyqësor, kurse kontrolli vertikal administrativ nuk siguronte zgjidhje të drejtë dhe përfundimtare të mosmarrëveshjeve ose konflikteve administrative ndërmjet shtetasve dhe administratës publike. Me vendosjen e shtetit demokratik, veprimtaria e administratës publike, gradualisht dhe doradorës iu nënshtrua kontrollit gjyqësor, kur aktet administrative preknin të drejtat dhe interesat e ligjshme të shtetasve të veçantë ose publikut sektorial apo më të gjerë. Më 1 qershor 1996, me hyrjen në fuqi të Kodit të ri të Procedurës Civile, u krijuan dhe filluan funksionimin seksionet për gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative pranë gjykatave. Në këtë mënyrë u garantua me një ligj procedural civil gjyqësor e drejta kushtetuese e shtetasve për ndjekjen gjyqësisht të padive ose kërkesave të tyre për aktet administrative, praktikë kjo gjyqësore europiane që vazhdon të zbatohet edhe sot në vendin tonë. Megjithatë, reforma administrative e ndërmarrë deri këtu nga Qeveria Shqiptare ishte jo e plotë, sepse mungonte një ligj themelor për normimin e funksionimit të administratës publike shqiptare. Për këtë qëllim, me asistencën e Këshillit të Europës dhe të Qeverisë Gjermane, një grup pune i ngritur me urdhrin e Kryeministrit të atëhershëm demokrat ligjreformator, gjatë periudhës 1994-1997 punoi për një draft cilësor të europianizuar të Kodit Administrativ të Republikës së Shqipërisë. Në fillim të vitit 1997 përfundoi projekti i plotë i këtij Kodi, i cili mbeti i pamiratuar nga Kuvendi i Shqipërisë për shkak të shpërndarjes së parakohshme të tij. Mbas ridraftimit të shtrembëruar të këtij projekti prej një grupi ekspertësh ligjorë televizivë dhe “filozofë” të së drejtës kushtetuese dhe administrative, Kuvendi miratoi në vitin 1999 një projektkod pjesërisht antikushtetues, të pasaktë për teknikat legjislative të përdorura dhe normat procedurale administrative europiane të adoptuara, si dhe dështak për institutet e reja të së drejtës administrative shqiptare të patrajtuara më parë me ligj. Mungoi vullneti për ribashkërendimin e projektit me donatorët ndërkombëtarë dhe ekspertët autorë vendas të vërtetuar dhe të shpërblyer nga Qeveria shqiptare. Këto institute u keqsanksionuan në Kodin e Procedurave Administrative të miratuar me Ligjin Nr.8485, datë 12.05.1999.
Kështu, përkufizimi i aktit administrativ i gjithëpranuar europianisht dhe shumë i thjeshtë për t’u kuptuar dhe zbatuar nga administrata e publiku shqiptar, se “Akti administrativ është çdo veprim ose mosveprim i një organi administrativ që sjell efekte të drejtpërdrejta mbi të drejtat, detyrat dhe interesat e personave fizikë dhe juridikë” u zëvendësua me përkufizimin e pasaktë dhe pjesërisht të pakuptimtë që parashikohet në Kodin në fuqi, qe:“Do të konsiderohen akte administrative të gjitha vendimet e organeve të administratës publike, të cilat krijojnë pasoja juridike në raste individuale”. Pa i hyrë hollësisht përplasjeve të mendimeve, analizave dhe argumenteve juridikë, padyshim që ky përkufizim dhe dispozitat në vijim të Kodit për aktin administrativ sjellin pështjellim dhe dëm të madh në veprimtarinë praktike të administratës publike dhe në teorinë e aktit administrativ, që është teksti bazë universitar për fakultetet publike dhe private të Drejtësisë. Ky përkufizim sjell probleme për praktikën administrative gjatë veprimtarisë për nxjerrjen e akteve dhe për teorinë shkencore te aktit administrativ.
Së pari,
unifikon në mënyrë taksative formën e aktit administrativ duke i quajtur, njohur dhe barazuar si akte administrative të gjitha vendimet e organeve të administratës publike ose anasjelltas. Më qartë akoma, me përkufizimin e mësipërm nënkuptohet pa ekuivokë se akte administrative janë vetëm ato akte që nxirren në formën e vendimeve dhe se të gjitha vendimet janë akte administrative. Sipas legjislacionit të përgjithshëm administrativ që rregullon fusha të ndryshme të administrimit publik, por edhe sipas praktikës së përditshme të punës së administratës publike, mjaft çështje të zbatimit të kompetencave së kësaj administrate nuk zgjidhen me akte që formalizohen ose shprehen në formën e vendimit, por në një formë tjetër të përshtatshme, sipas llojit dhe rëndësisë së aktit administrativ. Bindja e brendshme psikologjike që krijojnë nëpunësit civile apo përfaqësuesit e caktuar të organeve të administratës publike ose edhe vetë organet e kësaj administrate, gjatë procesit të shqyrtimit të drejtësisë dhe bazueshmërisë në ligj të kërkesave të personave fizikë dhe juridike, me qëllimin final marrjen e vendimit për lëshimin apo nxjerrjen ose refuzimin e çdokohëshëm apo brenda afateve kohore te normuara të akteve të ndryshme administrative, është një proces normal funksional administrativ, krejtësisht i ndryshëm dhe i dallueshëm nga detyrimi ligjor i parashikuar në përkufizimin e mësipërm për këtë administrate, sipas të cilit aktet që nxjerr ose lëshon ajo (administrata) duhet të kenë formën e një vendimi të organit të administratës publike. Kështu, për shembull, një vërtetim pronësie, certifikatë, leje qarkullimi, licencë, legalizim, një akt detyrimi apo lehtësimi tatimor ose doganor, si dhe shumë akte të tjera të shumëllojshme të lëshuara nga administrata publike, përgjithësisht kanë modelin ose formatin e përshtatshëm të aktit administrativ përkatës, por jo në çdo rast dhe jo në mënyrë të detyrueshme ligjore ato kanë ose duhet të kenë formën e vendimit.
Së dyti,
kufizon ose ngushton artificialisht rrethin e shtrirjes së pasojave dhe efekteve juridike të aktit administrativ në publikun e gjerë. Sipas përkufizimit te sipërcituar, nënkuptojmë ose mund të kuptojmë parimin e shtrembëruar administrativ se akti administrativ krijon pasoja juridike vetëm ne raste individuale. Duke toleruar pasaktësinë e teknikës legjislative të përdorur për hartimin e Kodit në fuqi, mendoj se, lidhja e pasojave juridike të aktit administrativ vetëm për “raste individuale” është një papërgjegjshmëri dhe pakuptimshmëri për shkak se nuk parashikon efektet negative që sjell akti administrativ në të drejtat dhe interesat e ligjshme të grupit kolektiv ose publikut shqiptar të organizuar. Publikut i heq të drejtën e organizimit dhe bashkimit për manifestim dhe i thua me ligj: “Administrata publike shqiptare do të nxjerrë vazhdimisht akte administrative. Kur ato kanë efekte individuale, ankohuni në rrugë administrative dhe gjyqësore, dhe, kur ato kanë efekte kolektive, atëherë ju duhet të mos bashkoheni për të kundërshtuar aktet e mia në mënyrë kolektive, por të pranoni, pa të drejtë kundërshtimi administrativ apo gjyqësor, efektet e këtyre akteve pasojanegativsjellëse”.
Gjithashtu, në mënyrë antikushtetuese, organet e administratës publike Kodi i ndan në organe të pushtetit qendror dhe në organe të pushtetit vendor. Për kujtese te lexuesit, janë tri pushtete kushtetuese të pavarura në Shqipëri dhe në Europë, prandaj nuk mund të krijohen plus edhe dy të tjerë brenda pushtetit ekzekutiv sepse ngatërrohet botambarë dhe jo më pastaj administrata publike e pamësuar shqiptare. Por, krahas tyre Kodi nxjerr edhe një pushtet të gjashtë për nga radha, që mban emrin “Pushteti diskrecial (diskrecioni)” që nuk e dimë ku futet, te tri pushtetet kushtetuese shqiptare dhe botërisht të gjithëpranuara apo te pushtetet e reja administrative shqiptare antikushtetuese të krijuara me këtë Kod. Autorët mund të “argumentojnë” se këto janë terma teorikë, por harrojnë se ligji nuk është as leksion dhe as teori. Në Kod bëhet fjalë për akte administrative revokimi dhe shfuqizimi të cilat ndërpresin fuqinë juridike të akteve të tjera administrative, por nuk përcaktohet se ç’është revokimi dhe ku dallohet nga shfuqizimi. Përkufizimi dhe dallimi është i detyrueshëm të bëhet, sepse përndryshe i thua administratës publike: “Shpërdoro dhe manipulo me publikun duke shfrytëzuar mundësinë e keqinterpretueshmërisë së Kodit!”
Zgjedhja dhe përdorimi i termave të përshtatshëm të gjithëpranuar të teknikës tonë legjislative është një detyrim i përgjithshëm ligjhartues, por në kundërshtim me këtë teknikë, në Kod përdoren terma të ndryshëm për të njëjtin institut. Kështu, kundërshtimi administrativ herë përcaktohet si apel apo apelim, herë rishikim dhe herë-herë ankim. Për ironi themi se nuk jemi në gjyq, por jemi në procedura të zakonshme administrative, aq shumë të dëshirueshme për të qenë të thjeshta në të kuptuar nga administrata dhe publiku shqiptar. Nuk e di se si mund ta kuptojnë dhe zbatojnë nëpunësit civile të administratës publike vendore, por unë e kam shumë të vështirë të zbërthej një përkufizim të tillë për pavlefshmërinë relative të aktit administrativ, si: “Aktet administrative do të quhen relativisht të pavlefshme, në kuptimin e këtij Kodi, kur ato janë nxjerrë në kundërshtim me ligjin, por megjithatë nuk janë absolutisht të pavlefshme”.
Kodi i Procedurave Administrative në mënyrë jo të plotë jep vetëm ekzistencën e aktit real, përcakton në mënyrë të cunguar formën dhe mjetet e shprehjes, pa dhënë kuptimin dhe përkufizimin e plotë të tij. Për kontratën administrative janë hequr dispozitat që rregullonin lejueshmërinë, tipet, formën, pavlefshmërinë dhe prishjen e saj të trajtuara gjerësisht në projekt. Procesi i gjatë dhe i detyrueshëm për administratën publike shqiptare për konsultimin me palët dhe publikun e interesuar për nxjerrjen ose kundërshtimin e aktit administrativ, proces që ne e terminologjizojmë shkurt “Procedura Administrative”, është zëvendësuar me termin shumëpunëprishës që përshkon të gjithë Kodin “Procedim administrativ”, i cili në gjuhën e përditshme kuptohet si ndëshkim, ose më keq akoma, dënim administrativ. A thua se të gjithë organet administrative dhe palët e interesuara që marrin pjesë në një procedurë administrative, bie fjala për një leje ndërtimi ose për një regjistrim apo vërtetim pronësie, dhe që janë të ndërgjegjshëm se duhet t’i nënshtrohen një procedure ligjore administrative transparente, duhet të nënkuptojnë se gjatë kësaj procedure duhet t’i nënshtrohen një “procedimi administrativ” (ndëshkimi ose dënimi)! Për më tej akoma, termi “hetimor” i përdorur në seksionin “Procedura hetimore” është shumë keqkuptues dhe keqinterpretues, ai lejon të kuptohet se administrata publike zhvillon hetime gjyqësore apo të tipit të prokurorisë për nxjerrjen e akteve administrative!
U përpoqëm të japim vetëm disa vërejtje rreth Kodit në fuqi për Procedurat Administrative në vendin tonë, të kapshme dhe të kuptueshme për publikun, duke qenë të ndërgjegjshëm se analizat juridike të tyre kërkojnë artikuj të gjatë teorikë dhe profesionalë që nuk do të mungojnë në të ardhmen.
Të deformosh dhe/ose të masakrosh vetëm për qëllime vetëautorësie dhe ruajtjeje të postit komod të këshilltarit ligjor të ish-Ministrit të suksesshëm të reformave institucionale, një projektkod të hartuar me asistencë dhe investime të konsiderueshme europiane dhe të gërshetuar me përvojën më të mirë vendase, është shumë kollaj. Por, të reformosh dhe përmirësosh një Kod të deformuar e të masakruar, duhen vite. Mund të themi me modesti se nuk jemi pa ligj por nuk mund kurrsesi të mburremi se kemi një ligj cilësor të europianizuar që garanton të drejtat administrative të shtetasve tanë. Fatkeqësia e mosnjohjes ose njohjes shumë pak, dhe rrjedhimisht moszbatimit të këtij Kodi nga administrata publike dhe publiku i urtë shqiptar, nuk i lejon dhe, njëkohësisht nuk i shfajëson institucionet e larta dhe ato të specializuara të harrojnë reformimin e tij. Kanë kaluar 8 vjet dhe akoma nuk është vënë në rrugën e ripunimit tërësor konceptual Kodi i Procedurave Administrative, që është ligji i parë dhe i vetëm i deritanishëm i këtij lloji dhe karakteri, shumë i domosdoshëm dhe i rëndësishëm për teorinë dhe praktikën administrativo-ligjore të këtij vendi me tradita ligjëdashëse transparente administrative, bazë për vendosjen e raporteve të drejta ndërmjet shtetasve dhe administratës publike shqiptare. Misioni për reformimin e vazhdueshëm të legjislacionit administrativ duhet të vazhdojë me qëllimin dhe objektivin afatgjatë, ripunimin tërësor të Kodit Administrativ të Republikës së Shqipërisë. Detyrimisht, administrata publike e çorientuar funksionalisht pa dashjen e saj, duhet normuar me dispozita të europianizuara.

3 Prill 2008